“監察院”性質和職權的模糊性致使其飽受爭議，故在歷次“修憲”過程中，民進黨總是極力呼籲廢除“監察院”，將其職權歸併到“立法院”，主要理由如下：
第一，“監察院”的最重要職權彈劾權本應屬於“立法院”。彈劾權在西方政治傳統中，衹是議會職權的一部分，而且由具民意基礎的議會議員來行使。然而，孫中山的“五權憲法”學說卻把彈劾權從立法權中獨立出來，這種做法有兩個謬誤：其一，孫中山先生的初衷是為了防止國會議員忙於彈劾行政、司法官員而荒於其立法職責，但這種擔憂其實並不符合事實。以美國為例，開國迄今僅彈劾15人，並未出現國會議員忙於彈劾而荒廢立法的情形。其二，孫中山先生強調監察、彈劾制度的另一個原因是希望沿襲中國古代制度精華，即自漢唐三司三省制度以來的文官監察傳統。然而，中國古代的禦史制度屬於皇權體系下的權力分化平衡之術，與歐美三權分立體制下的現代權力制衡精神不可同日而語。〔17〕
第二，“監察院”對調查權的壟斷限制了“立法院”的職權行使。根據台灣“司法院”釋字第325號解釋文，調查權專屬“監察院”，“立法院”僅擁有調閱權；但經過“憲法”增修條文卻又規定“立法院”擁有彈劾“總統”、“副總統”的提案權，這使得“彈劾權”與“調查權”割裂，影響“立法院”對事實真相的瞭解，進而降低其判定“總統”、“副總統”違法失職行為的準確性。按照邏輯推導，調查權是彈劾權的運行前提，缺乏充分調查的彈劾是缺乏根基的，因此將監察權歸併入“立法院”可一併解決調查權的歸屬問題。〔18〕
第三，“監察院”的部分權力已被轉至“司法院”和“立法院”。雖然按照現代分權理論，“監察院”擁有了許多原本不屬於自身的權力，但與此同時，其部分法定權力卻又被剝離出來移交給了“司法院”和“立法院”。就對普通官員的彈劾權和糾舉權而言，“監察院”雖可提出彈劾案和糾舉案，但均須送“司法院”公務員懲戒委員會做最後的審議定案，這種特殊制度設計意味著“監察院”衹有彈劾糾舉的建議權，而沒有決定權，致使監察權淪為司法權的工具。就對“總統”、“副總統”的彈劾權而言，歷經七次“修憲”後，“監察院”對“總統”、“副總統”的彈劾提案權已經劃歸“立法院”，這使得監察權的功能更加弱化。此外，雖然“憲法”及相關法律規定行政機關必須在兩個月內對“監察院”的糾舉有所答覆並改善，但卻並未規定當行政機關未能改善時的後續處理方法，這既是過去“監察院”在行使糾正權時，曾經發生過連續對同一機關糾正多次的情況的主因，也是“監察院”權力不足的重要表現。
第四，“監察院”在法定權力之外的政治權威衰弱。“監察院”的重要職能是彈劾，而彈劾制度是民意機關代表人民對於違法或失職的高級官員實施“民主的罷免”，“以濟司法之窮，而達成民主法治之目的”的制度。一旦彈劾案成立，官員必須去職，因此，不論從理由、程序還是結果來看，彈劾制度均仍具有高度政治性，為達成法定效果，“監察院”必須掌握強大的政治力量。1993年“修憲”前，“監察院”尚具有“國會”性質，政治力量的行使尚有可能；然而1993年“修憲”後，“監察院”已不再具有“國會”性質，政治威懾力已不復可期，因此，難以滿足民眾對於“民主的罷免”和“反貪腐”的期待。
第五，“監察院”與公務員懲戒委員會的權責劃分不清。英美法系地區重在對政策本身的責任追究，而對事務官政策執行責任的追究並非監察機關工作的重點。至於大陸法系地區，監察人員對違法失職的公務員追究責任時，則通知該公務員的部門首長，由該部門首長決定如何懲戒，至於懲戒程序及其結果，當然仍在監察範圍之內。然而，台灣地區卻以“監察院”的彈劾作為懲戒的發動機關，以“司法院”下設的公務員懲戒委員會為懲戒機關兼懲戒救濟機關，這就導致了懲戒機構的權責不清，且違背了“有任命權者有懲戒權”的政治實踐通例。該制度設計存在的重大瑕疵是，由“監察院”彈劾、公務員懲戒委員會懲戒，容易造成“無任命權者有免職權”的怪異現象。〔19〕
當然，也有部分學者反對將監察權歸併入“立法院”，此處簡單列舉幾個代表性理由如下：其一，監察業務、審計業務均應具有相對的獨立性，衹有這樣才能讓受冤屈的民眾有申訴的渠道，同時因有獨立審計單位，公務人員使用公款才能被有效地監督。倘若將監察權併入“立法院”，則很容易使之成為立法權的附帶權力而被忽略，而且容易放任“立法委員”本身的重大行為缺失，或充耳不聞，或僅以內部警告了結，從而加劇民眾的挫折感、失落感或無力感。〔20〕其二，現行“憲法”中，“監察院”不僅超乎黨派，而且既非立法者也非執行者，這種獨立的第三者角色可以有效降低行政與立法之間的衝突，為其提供緩衝機制。其三，除調查、彈劾與糾舉外，“監察院”還負責受理重要公職人員財產的申報，該項職能倚重“監察院”的獨立性而存在。以上職能相輔相成，已建構成完整的廉政體系，不宜再行切割與矮化。其四，“監察院”現為“國際監察組織”成員之一，環視117個設置監察制度的成員單位，其監察機關名稱、監察委員產生資格標準、職權行使方式各有所異，規格建制亦不盡相同，然而共同之處是均不受其他機關干涉。台灣獨立設置“監察院”的做法，已獲得了國際社會的廣泛認同與讚賞，不宜再改弦更張。〔21〕
除此之外，也有台灣學者運用理性選擇理論，通過成本利益分析以及利害關係人對於人民陳情成本的心理分析，來論證台灣監察制度存在的價值和必要，但對未來究竟該繼續維持現行“監察院”體制，還是改行歐洲大部分國家的國會監察使制度，尚持不確定態度。〔22〕
三、“兩院”改革走向的預判：時程與方式
（一）“兩院”議題改革的時程預判
民進黨在“修憲”問題上向來講求策略，不會不管不顧地蠻幹，其首要目標是把“修憲”門檻率先降下來，然後再進行相關議題的“修憲”。從策略上說，蔡當局一開始可能會選擇那些衹增加部分人利益而幾乎不損害人利益的內政議題（如下調選舉權年齡至18歲、降低政黨票分配門檻至3%等）作為“修憲”的切入口，以便最大限度地凝聚共識，減少重啟“修憲”的阻力。另外，蔡當局也會堅持分階段“修憲”的策略。在先期階段先努力實現“程序修憲”，待“修憲”程序“解套”後再進行後續階段的“實質修憲”；在“實質修憲”部分也會堅持先易後難、分步推進的策略。按照蔡英文先前的聲稱，其關於“憲改”的步驟和策略是“兩階段修憲”：第一階段先降低投票年齡為十八歲、降低“立法院”不分區“立委”選舉政黨門檻至3%、降低“修憲”門檻，以及廢除考試、監察“兩院”等，第二階段則擴展至公民“修憲”創制權和“立委”選舉聯立制等議題。不難看出，若蔡英文先以降低“修憲”門檻、奠定“修憲”基礎為目標，再搭配“降低政黨票分配門檻”、“降低選舉權年齡”等各方認同度較高的議題，最後再集中突破共識較小的“修憲”議題，那麼“憲改”的成功機率就會提高很多。〔23〕
假如蔡當局果真沿循上述路線和策略推進“憲改”的話，那麼，在“憲改”的時程安排上，改“五院”為“三院”的“憲改”議題就可能會排在很靠前的位置。需要指出的是，有大陸學者研判，廢除“兩院”的“修憲”，雖然表面上沒有直接涉及兩岸關係的字眼，但卻是隱性“修憲台獨”行為。在兩岸對抗不斷加劇的情勢下，蔡當局不大可能一開始就觸碰這類議題。俟其政權穩固、條件成熟時，再進行廢除“兩院”議題的“修憲”。筆者不贊同這種研判，認為這一研判有其局限性，是典型的以大陸思維去分析島內問題。站在台灣當局的角度看，廢除“兩院”並非被很多台灣民眾認定為搞“台獨”，而是內部“憲政”建設問題，他們主張廢除“兩院”是因為其開支巨大且政績不彰，如同民進黨“立委”姚文智、陳其邁抨擊“監察院”時所指出，“監察院”每年預算七億餘元，平均每一彈劾案花費高達2246萬餘元。〔24〕更重要的是，廢除“兩院”在島內有相當的民意支持度，且國、民兩黨也存在一定共識。所以，不存在蔡當局覺得這屬於“修憲台獨”而不敢觸碰的問題。筆者認為，廢除“兩院”應是蔡當局在未來第一階段“修憲”時力推的議題，但蔡當局也非常清楚：大陸會堅決反對，國民黨（備註：國民黨的主流方案是精簡“兩院”）也不會全力支持，所以儘管在第一階段力推，但未必能推動成功。即便如此，也會堅持，因為從策略上講，這是民進黨增加談判籌碼的好機會，所以民進黨很可能會在第一階段就力推這一議題。
需要指出的是，蔡英文於2017年9月再度拋出新一輪“憲改”主張後，迄今沒有推動“憲改”議題。筆者認為，她沒有推動並非意味著放棄了推動“憲改”，衹是由於背後複雜的原因使其暫時淡化或擱置“憲改”問題。從2017年蔡英文的申明來看，其廢除考試和監察“兩院”的立場不會輕易改變。對此，大陸要有清醒的認知，切不可抱有幻想。
（二）廢除“兩院”的兩種可能方式
1、直接廢除
關於直接廢除“兩院”後的機構整合與權力安排，主要有以下兩種代表性方案：（1）將“考試院”業務併入“行政院”，“立法院”則可考慮設委員會處理“監察院”移轉的業務。具體言之，“考試院”被廢除後，其目前擁有的三大業務（包括考試、銓敘與退撫基金的管理）歸併到“行政院”。至於“監察院”的業務歸併問題，因權力性質而使其與“考試院”業務歸併有所不同，如何操作尚需進一步討論。〔25〕有學者主張，將“監察院”的全部業務併入“立法院”，使得“立法院”如同西方國會一樣獲得完整的彈劾權、調查權、預算審核權等權力，成為名副其實的“單一國會”。對此，“立法院”持歡迎態度，因為它已意識到，倘若要有效行使監督權力，擁有議會調查權和彈劾權具有十分的必要性。為此，“立法院”不斷援引國外法學理論來論證擴權的合理性。〔26〕也有學者主張，將“監察院”重新定位為“立法院”下轄的“國會監察使”組織，協助立法權監督行政權。還有學者認為，“監察院”被廢除後，其公務人員財產申報業務，具體要歸併到哪個部門，需要進一步論證和討論。〔27〕（2）廢除後，在“總統府”下設立“中央考試委員會”和“中央監察委員會”。既然是“總統府”下轄的機構，其規模不可能很大。有學者建議，“中央考試委員會”可設委員11人，其中1人為首席委員；“中央監察委員會”可設委員11人，其中1人為首席委員。 〔28〕當然，對於所設立委員的具體人數，不同學者也有不同建議，除了11人之外，也有的主張9人，還有的主張3人，等等。究竟多少委員最合適，屆時需要科學論證。另外，原來“考試院”下銓敘部的業務歸併到“行政院”人事總局，原來“監察院”下審計部的業務歸併到“行政院”主計總局。值得注意的是，以上方案均需通過“修憲”來實現，因此操作難度係數相對較大。
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