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| ［表一：廣東省及廣東九市法律文件數量統計］ |
中評社╱題：粵港澳大灣區各城市立法規範及協同立法建議 作者：朱國斌（香港），法學博士、香港城市大學法律學院教授／博士生導師、中國法學會香港基本法澳門基本法研究會常務理事、中國法學會憲法學研究會理事；林詠茵（香港），香港城市大學公共事務與法律研究中心研究助理、香港大學法學博士生
【摘要】粵港澳大灣區建設是國家區域發展戰略的重要組成部分，是新時代推動改革開放和深化“一國兩制”實踐的重大舉措。建設完善的法治體系不僅是大灣區建設和依法治國的內在要求，更是推動其持續發展的重要保障。大灣區立法是我國多區域、多層次、多領域協同立法的新實踐，於國內乃至國際沒有先例可循。在推進大灣區建設過程中，應當充分發揮立法的引領和推動作用。本文從規範性的視角，以粵港澳大灣區內各城市立法産品爲研究對象，對立法的總體情況、規範特點和存在問題進行了初步梳理與分析，並在此基礎上提出相應建議。粵港澳大灣區立法工作在制度層面具有先進性和開創性，但同時具有極大的挑戰性，需要立法者持續的實驗與探索以及區域間的合作與創新。
一、引言
2017年國家發改委和廣東省、香港和澳門特別行政區政府共同簽訂的《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》(《框架協議》)和2019年中共中央和國務院發佈的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（《規劃綱要》）標志著粵港澳大灣區發展作爲國家又一區域發展戰略的出台。後來陸續推出的《橫琴方案》、《前海方案》、《南沙方案》以及《河套方案》則標誌著大灣區建設進入實質性推進階段。我們可以將這一進程稱之為“整體推進，重點突破”。
大灣區建設是一個龐大的系統工程，涉及經濟、法律、貿易、金融、科技、交通、社會等多個領域，需要一套具有系統性且能適應各領域發展需要的法律體系作爲支撑。大灣區各城市（9+2）肩負著啓動合作機制的重要使命，而完善的、適應新形勢的法律體系是其中必不可少的一環。大灣區城市群立法進程與品質直接影響著大灣區合作發展的成效、穩定性和可持續性。雖然學術界已經對大灣區建設所面臨的法律問題做過重要的理論研究和討論，但缺乏實證數據支撑；由於分析局限於理論層面，故難以爲實踐提供直接參考。通過實證研究，本文將從規範性視角對粵港澳大灣區各城市立法的數量、形式、類別和內容等方面進行初步梳理，分析立法現狀，指出可能存在的問題，並提出相應的立法策應建議。
在本文中，“立法”（legislation）一詞采用其廣義的含義，泛指一切具有規範性內涵的指令和文件及其制定。我們研究發現，目前粵港澳大灣區發展整體上的立法支撐不足且不平衡。從形式上講，大灣區各城市的立法以行政指導性文件為主，《立法法》意義上的法律法規整體數量偏少。從行動方面觀察，各城市的立法進程不均衡，與規劃中的發展需求不相匹配。從立法內容考察，各城市立法仍處於宏觀規劃和原則性概述階段，強調啓動和鼓勵作用，缺乏具體的落地執行細節和配套措施。從立法協同視角觀之，各地方立法以單城市需求爲主要考量，缺乏整體區域一體化的思路和視野，這在很大程度上是由於有限的地方視角和各地立法權限的局限性所造成的。聯邦主義式的分散立法和城市間立法互動與協調不足，不利於形成能够有效支撑區域一體化發展的法律體系。由是之故，難以形成有效的法律保障。上述這些立法上的不足直接導致産生如下諸多平面問題，如大灣區法規間相互矛盾、規範效力交織不清等情況，限制了地方立法在服務和推動區域發展的動能。
本文認爲，推進粵港澳立法進程，提高立法數量、品質與水平，對促進大灣區深度合作具有決定性作用。在推進大灣區法治建設的過程中，應遵循以下基本原則：在堅持和完善“一國兩制”的前提下加強立法協作與交流，在共同目標和方向指引下充分發揮地方立法的自主性與靈活性，處理好國家法和大灣區法之間的多面向的關係，讓大灣區立法朝向規範化、系統化方向邁進。爲著落實粵港澳大灣區建設這一國家區域發展戰略，加快構建法治灣區和與區域發展相適應的法律體系，大灣區城市立法應積極進行以下轉型:（1）從依靠軟法為主逐漸進化為軟硬並重、軟硬兼施；（2）將宏觀政策精細化為具體操作規範；（3）從“各自為政”向加強區域協調協同發展的轉變。以上轉型將使大灣區城市立法逐漸彌補軟法強制力、執行力不足的缺口，制定可供執行的具體細則，突出共享和協同思維，最終推進大灣區高水平一體化發展。
二、粵港澳大灣區內各城市立法現狀初步分析
在推進大灣區建設發展的進程中，立法尤為重要。一方面，隨著大灣區建設的推進，區內經濟合作發展快速，市場需求和社會關係變化變得更加複雜，這需要制定與之相適應的法律法規。另一方面，通過立法，可以規範新形勢下的市場秩序，保護跨境居民和企業的權益，爲三地之間資金、貨物、資訊和人員的有序流通提供堅實的法律環境與保障。從大灣區整體角度出發，儘管大灣區合作框架和規劃已經在前述行政指導和政策性文件（如《框架協議》和《規劃綱要》）下形成，但在法律上缺少對應的落實。張亮、黎東銘指出現有法律對大灣區合作的法律基礎、效力、主體責任等方面內容缺乏明確規定，導致區域合作存在合法性和效力問題。大灣區協議本身也未能確立法律約束力，完全依賴各方的自發遵守和自覺自為。這暴露出區域合作在法律保障方面的不足，直接影響著大灣區協議的實施效力和持續性。〔1〕在大灣區合作缺乏充分法律保障的同時，各城市的立法工作也面臨著諸多挑戰和困難。
本部分的分析基於我們能够搜集到的大灣區各城市的地方性法律法規和規範性文件。從全國層面來看，廣東省在相關立法方面表現更加積極，廣東珠三角九市也紛紛回應，結合自身實際制定相關法規、規章與政策性文件。港澳兩個特區則表現滯後。據不完全統計（見表一）〔2〕，從《規劃綱要》頒佈至2023年5月中旬，廣東省共發布適用於全省的涉大灣區法律文件總數達千餘件，廣州市頒布了857件，深圳市500件，珠海市280件；而肇興、東莞和江門均不足百件。
［表一：廣東省及廣東九市法律文件數量統計］
統計資料可能是不完整的，但是數量還是比較充分。透過觀察和分析這些法律文件，我們不難發現如下一些突出特點與明顯不足：
（一）立法主體與數量
首先，大灣區制定法律規範的主體衆多，來自不同的層級和實行不同法律體系的區域。大灣區內各城市（9+2）立法主體包括省級、市級人民代表大會和政府（包括政府部門），以及特區立法會和政府。如何通過立法來確保《規劃綱要》中列明的戰略目標在大灣區的有效實施，是我們關注的焦點。自《規劃綱要》發佈以來，各地方立法與行政機關紛紛制定適用於本地區的法律法規和各種政策性文件，對《規劃綱要》作出相應的回應與配套落實。綜觀廣東九市大灣區立法工作，在立法數量上呈現出不平衡發展的態勢，比如表一展示了廣東九個大灣區城市之間立法步調不一致、數量極度不均衡的現象。可以這樣解讀這種現象：這主要是由於城市的經濟發展水平不同、立法需求程度不同和立法動力不同所致。
廣州、深圳、珠海等市已有較為成熟的地方立法經驗，經濟實力和發展水平處於大灣區城市的前列，具有較強的競爭優勢和對外開放的自覺性。大灣區發展對這三個城市的利益驅動較大，而立法能更好地推動各項措施向著更加規範化、制度化的方向發展，這些能够進一步解釋它們爲何更加積極地開展相關立法工作。從互聯角度看來，它們與港澳特區的交流互動頻繁，更需要立法來支持與特區的合作。以深圳為例，深圳具有較強的經濟實力（GDP總量在所有大灣區城市中排名第一）〔3〕和較高的國際化水平，積極推進大灣區發展能為其帶來大量的機遇與經濟利益，深圳的立法需求也日益增加。同時，深圳作為經濟特區，其立法權來源於全國人大或人大常委會的直接特別授權，〔4〕是改革開放的排頭兵和先行地，發展的超前性、試驗性讓其有條件在全面深化改革和擴大開放方面先行先試，發揮示範引領作用。2019年修訂的《廣東省自主創新促進條例》明確支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區，爲深圳在立法上先行先試提供政策上的優勢。2020年中央印發了《深圳建設中國特色社會主義先行示範區綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》，以清單式批量授權方式，賦予深圳在重點領域和關鍵環節改革上更多自主權，在新興領域加強立法探索，依法制定經濟特區法規規章，打造市場化法治化國際化營商環境，〔5〕爲深圳進行大灣區立法探索提供了有力保障。這也成爲深圳制定較多涉大灣區法律文件的重要動力。相較之下，於2015年獲得地方立法權的肇慶、東莞和江門立法經驗和能力不如其他廣東城市，經濟實力和發展水平也相對較弱〔6〕，尤其在高新技術産業和創新創業方面較爲落後，與港澳特區的聯繫與合作較少，主動推進相關立法工作的動力較弱，導致立法需求和成果也相應較少。
實際上港澳地區涉大灣區立法滯後的情況更為明顯和嚴重。與廣東省和大灣區九市立法進程相比，香港和澳門在相關制度建設和相關領域的具體實踐方面均缺乏相應的法律規範與保障。目前，香港還沒有單獨制定與大灣區建設相關的條例或附屬法律；澳門也僅僅出台了2項與大灣區有關的行政法規(其中1項已廢止)。〔7〕由此可見，香港和澳門尚未能够把推進大灣區發展與合作系統內化爲自身的工作目標，並作出相應的政府行爲，導致在大灣區立法方面存在缺口，難以爲大灣區的深度合作提供有效的法律保障，也制約著粵港澳三地在高層次規則銜接與機制對接和法治協同方面的有效推進。當然，這也不排除是由於“一國兩制”之下的“兩制”差異造成的制度原因和工作機制所造成的。
（二）立法形式
從表一可以清楚看出，廣東省及廣東九市涉大灣區建設的立法文件形式有：“地方性法規”，“地方政府規章”，“地方規範性文件”和“地方政府工作文件”。其中，數量最多為行政規範性文件，以“地方規範性文件”和“地方政府工作文件”的形式發佈，規章以下規範性文件的數量和內容明顯遠超於《立法法》意義上的法規和規章。〔8〕從立法理論上講，涉大灣區的地方性法規和規章做出系統性和原則性的規定，規範性文件和工作文件去具體落實。“地方性法規”主要提出各個類別的發展框架，相對宏觀些。“地方政府規章”主要涉及框架建構和原則性規定（法律服務）。“地方規範性文件”主要提出發展綱要和實施細則；“地方工作文件”主要涉及具體活動方案的落實，以通知、批復為主。“地方司法文件”以典型案例研究爲主，關注跨境糾紛，也有涉及少量保護知識産權的內容。總體來說，涉大灣區的立法條文表現得政策化，而政策內容又包含規範，模糊了法律與政策的界限。
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