（二）建立區域立法協調和監督機制，協調各方利益訴求
已經有學者提出了多種區域立法的建議（不局限於大灣區）。〔29〕根據區域立法模式和協作程度的不同，大致可分爲以下幾種形式:(1)委托中央制定：將區域立法的職責委託中央執行；(2)設立區域立法機關：設立一個專門負責區域立法的機構，但《憲法》和《立法法》未設立此立法權；(3)設立專門立法領導機構或協調機構：前者需要最高權力機關的授權，而後者可依授權或行政協議方式實現；(4)共同立法:多個地區共同起草立法文件，但仍由各自的立法機構通過；(5)協同立法:各地在協商一致的基礎上自行立法；(6)分別立法：各地參考區域的共同目標和規劃自行立法。本文認為，在“一國兩制”制度下，粵港澳三地現在采取的“分別立法”模式實際是最爲可行的選擇。一方面，香港和澳門享有高度自治，在法律和政治制度上與內地存在很大差異，分別立法能保障其現有制度。另一方面，粵港澳三地存在憲法地位、法律體系、法治理念等差異，難以采用共同立法甚至設立區域立法機構的方式。此外，分別立法可以保障地方立法主體性，充分體現各地的需求和特色。然而，本文也提到大灣區城市立法缺乏互利合作的整體區域視角。因此，我們提出，在現有的“分別立法”基礎上，粵港澳三地還應進一步探討設立區域立法協調和監督機制（采取委員會形式或專家諮詢小組形式）的可能性，以彌補分別立法現階段的不足。
如前所述，大灣區建設涉及“一國、兩制、三法系”，要實現較高程度的多層次多領域規則一體化，包括法律層面的一體化和法制協調，其難度比長三角區域一體化要難得多。〔30〕長三角一體化發展僅僅需要處理中央地方關係，其統籌協調機制呈現出金字塔型；而大灣區建設需要同時處理“中央特區關係”和“內地港澳關係”，呈現出網狀結構，更爲強調各地政府之間進行相互協調。〔31〕本文建議在中央的授權或支持下，建立粵港澳三地立法主體間多領域的區域立法協調機制，定期舉行區域立法聯席會議和交流座談會，就大灣區立法相關議題（例如共同目標、立法原則、關鍵概念、爭議點、特定領域立法展開等）展開研討，共同規劃立法計畫，積極交流立法資訊和動態，增強對彼此已制定和擬制法規的瞭解，促進立法評估、修改、完善或廢除，謀求不同法律體系間的相容、銜接與協調，從而緩解區域間的立法矛盾。重要的是，以上機制能在“一國兩制”制度下開展，不與現行立法制度發生衝突，彌補分別立法的缺陷，推動大灣區立法朝著一個互利共贏的方向發展。儘管港澳特區政府包括立法機關已經關注到大灣區建設大方向，並在不同領域通過了一系列政策措施，以推動與大灣區內城市或行業的交流合作，但這遠遠不够。爲了加快適應大灣區建設的步伐，港澳方面應當加強與大灣區特別是廣東省政府的合作，透過包括會議和訪問等相關機制，協同合作步驟，然後（還是需要）制定相關的、相應的法律。長遠來看，特區衹有通過制定涉大灣區的條例法令，才能真正促進與大灣區內各城市間的規則銜接、機制對接和協同發展。
大灣區九市間也可確立一個聯合或交叉審查機制（如大灣區城市立法協調聯席會議），在法規規章制定前和實施後相互徵求意見，查漏補缺，在發現其他地方立法機關的立法內容和溝通的內容存在較大差異和衝突，並有可能損及本地或整體利益時可提出回饋和修改建議，逐步形成協調一致的法律框架。此機制可驅使各地立法時注意:(1)專注法規實用性；(2)注重法治原則；(3)考慮整體利益；(4)避免衝突差異；(5)加快立法進程。爲保證九市立法不爲地方利益或地方保護主義所驅動，切實避免以鄰爲壑之局面發生，廣東省人大常委會可以依法行使立法監督權以確保法律規範和條文的一致性，消除不同地區法規之間的重大差異和衝突，同時保護地方的正當利益和特色經濟與產業。
另一可行方案是由法學專家、相關領域專家、法律人士制定涵蓋立法目標、框架與具體領域標準的區域示範法（Model Law）或立法指南，作爲各城市交流與磋商的參考性文件。各城市可考慮根據自身實際情況，在保持共性基礎上對示範法進行調整或轉化，使得各地方的法律規範既能保留一致的主幹，又保留一定的特色。這不僅符合“一國兩制”方針，而且更有效地協調各城市立法進程，兼顧協同建設的需要與各地特色。
（三）落實頂層設計和中央駕馭，加強對大灣區建設的統籌規劃
“頂層設計和中央駕馭是突破舊規則與構建新秩序的必由之路，要將大灣區立法工作和成果落到實處，需要一個超越三地的政治與法律權威才能統領地方和特區政府的共同協調。”〔32〕儘管大灣區建設強調廣東省市和港澳地區的協調，但這不代表中央因此要退居到幕後，事實上也不可能。粵港澳三地在法律和制度上存在較大差異，僅依靠三地的自發自覺自爲是不够的，仍需要中央的統籌引領和監督督導。本文建議，建立中央層面的常設議事協調機構，從整體和戰略層面推動法律的制定、落實與完善，明確地方立法職能配置、目標與方向，統籌整合三地的立法工作與調和不同地區的利益，這不僅可以避免資源重複配置，明確立法目標和優先順序，促進不同地區的立法協調，提高整體效率和合作水平，還可以破解三地各自爲政的、“聯邦主義的”固有權力思維。中央從總體和長遠的角度規劃大灣區的立法目標、節奏、重點和流程等，反映國家戰略要求和大灣區區域利益。各地方依據中央部署，結合自身實際，詳細制定年度立法項目，做到因地制宜、因時制宜。由此，中央統籌、各方協調、自主立法有機結合，實現大灣區縱向合力和橫向聯動，進入系統性、一體化立法的新階段。
（四）加強法治文化建設，以法治力量護航大灣區發展
立法（legislation）是法治文化建設的重要組成部分，為法治文化提供硬性基礎的同時，也是法治文化的重要載體。立法提供有力的制度保障和價值引領，促進和激發法治文化建設。一方面，法治文化是立法的依托和價值基礎。在法治原則指引下的立法，可以保證法律的合理性、公正性和有效性。同時，法治文化也是法律的內在精神和基本原則，法律規範需要廣大社會形成崇尚法治、尊重法律的思想文化作爲支撑，法治文化是法律制度得以順利執行的前提。法治文化還是立法有效性的重要內在供給，保障立法目標得以實現。另一方面，高質量的立法也能够成爲法治文化建設的內在驅動力，兩者相輔相成，共同推動法治進程。
粵港澳三地在法治理念、法治文化和法治水平方面存在較大差異〔33〕，導致三地在立法方向和方式上存在分歧，使三地在交流和合作過程中存在觀念和認知障礙，制約大灣區在法律體系和制度上實現更緊密融合。爲緩解這樣的困境，推進法制融合，本文提出“法治灣區”這一指標（KPI）作爲整合三地不同法治理念的標杆和目標。〔34〕“法治灣區”不僅是大灣區建設的管治理念和制度基礎，更是大灣區建設的目標追求。〔35〕除了通過提高法律位階並提供法律依據和規範指引（硬指標），完善法律框架和增強法治保障，建設“法治灣區”必須加強軟指標，〔36〕強化法治理念的契合，穩定建立起灣區法治文化。這需要形塑各地方及公眾對“法治灣區”這一綜合性目標的意識，並制定法治水平、法治穩定性、法治發展能力等方面的具體、可量化的評核標準；按週期評價大灣區各地的法治進程。同時，尋求統一的灣區法治文化和價值共識，搭建共識的橋梁，扎實有效地推進法治建設。
四、總結
粵港澳大灣區建設啓動至今已有五年，所面臨的機遇和挑戰也更加複雜豐富，這爲大灣區的高質量發展提出了更高要求。大灣區建設一方面要藉助“一國兩制”的制度優勢，另一方面也需要克服其帶來的不確定性和潛在衝突，如何把“制度之異”變為“制度之利”值得持續探討和研究。本文經實證分析，發現大灣區各城市的立法工作存在著一些值得關注的特點、局限性和不足。突破舊有思維框架與限制，以創新性舉措構建一個更加開放、有效的區域發展新模式，是當前和未來大灣區建設的重要任務。爲了更好地發揮各方優勢，爲區域整體發展創造協同效應，應以中央統籌與區域協調互補互促、軟硬法治力量相結合的方式優化法律與制度，打造“法治灣區”。
*本文係研究闡釋黨的二十大精神國家社科基金重大項目“完善特別行政區司法制度和法律體系研究”（23ZDA121）課題組的研究成果。
註釋：
〔1〕張亮、黎東銘：《粵港澳大灣區的立法保障問題》，《地方立法研究》2018年第4期，第21、25和27頁。
〔2〕數據來自北大法寶法律法規數據庫。
〔3〕〔6〕《2020年粵港澳大灣區分析概覽》報告，（主要作者雷介民，2020年4月）：https://pdf.dfcfw.com/pdf/H3_AP202010301424878932_1.pdf
〔4〕江啟疆等：《談珠江三角洲經濟規劃區的地方立法衝突與解決》，《南方經濟》1997年第1期，第51頁；宋方青：《中國經濟特區授權立法中法規衝突現象之評析》，《法學》2000年第1期，第9頁。
〔5〕中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《深圳建設中國特色社會主義先行示範區綜合改革試點實施方案（2020－2025年）》（中央人民政府，2020年10月11日），https://www.gov.cn/zhengce/2020-10/11/content_5550408.htm
〔7〕廣東社會科學院法學院助理研究員劉程博士也提供了關於地方立法的基本資訊。
〔8〕〔14〕〔24〕〔26〕〔32〕〔36〕參見朱國斌：《推進粵港澳大灣區建設的法律困境與進路》（粵港澳大灣區法律論壇2023學術論文。論壇主題是“打造法治灣區，開創發展新局”，2023 年7月28日在香港城市大學舉辦）。
〔9〕韋軍、何崢嶸：《泛珠三角區域內地法律衝突及其解決機制》，《廣西民族大學學報（哲學社會科學版）》2010年第5期，第146頁。
〔10〕〔11〕王崇： 《大灣區立法進路下的法理學思辨與定位》，《重慶大學學報（社會科學版）》2019年第5期，第146頁。
〔12〕關於港澳和廣東九市之城市定位和空間布局，參見《規劃綱要》第二章第三節“戰略定位”，第三章第一節“構建極點帶動、軸帶支撑網絡化空間格局”，以及第二節“完善城市群和城鎮發展體系”。
〔13〕根據中央對大灣區的規劃，每個大灣區城市均有其定位，通過融合發展讓各城市充分發揮自身優勢，實現優勢互補。肇慶被定位為大灣區連接大西南的樞紐門戶城市、大灣區科技產業創新重要承載地、新能源汽車與節能環保產業基地和康養旅遊生態名城。中山將成爲世界級先進製造業基地、區域綜合交通樞紐、産業創新中心和歷史文化名城。參見《一文睇曬 大灣區各城市協作互補》，思考香港，2019年2月18日，https://www.thinkhk.com/article/2019-02/18/33002.html
〔15〕參見註11，第147頁。
〔16〕馮澤華：《粵港澳大灣區公共衛生區際法律衝突的調適邏輯》，《港澳研究》2023年第1期。
〔17〕《深圳經濟特區前海蛇口自由貿易試驗片區條例》第35條。
〔18〕《深圳經濟特區綠色金融條例》第28條。
〔19〕鄒平學：《粵港澳大灣區法治合作和規則銜接的路徑探討》，《青年探索》2022年第4期，第5-9頁。
〔20〕《中國人民銀行 國家外匯管理局關於銀行業金融機構境外貸款業務有關事宜的通知》，2022年1月9日。
〔21〕《中國人民銀行 銀保監會 證監會 外匯局 廣東省人民政府關於金融支持前海深港現代服務業合作區全面深化改革開放的意見》，2023年2月23日。
〔22〕王春業：《論粵港澳大灣區合作視角下深圳先行示範區的法治先行》，《港澳研究》2023年第1期。
〔23〕〔30〕〔31〕屠凱：《論大灣區的規則體系和治理結構》，《法學評論》2023年第2期，第50頁。
〔25〕國外也有制定框架法的實踐，如法國的Loi-Cadre, 英文譯爲 framework law, outline law, 或blueprint law。
〔27〕〔34〕朱國斌、鄧凱主編：《粵港澳大灣區法制建設：合作與創新》，三聯書店（香港）有限公司2022年7月版，“序”（朱國斌）。
〔28〕馮澤華指出大灣區應轉以“詳盡型為主、綱領型為輔”的立法形式處理公共衛生的區際法律衝突。參見註18。
〔29〕如：李宏吉：《瀋陽經濟區開展區域性立法協作的模式與路徑選擇》 ，《瀋陽幹部學刊》2008年第10卷第6期，第41頁；張若芸：《地方法治視野下的區域立法合作》，《法制博覽》2017年第2期，第191-192頁。
〔33〕丘佛梅：《粵港澳大灣區法治建設的協同困境與路徑》，《特區經濟》第12期，第22-25頁。
〔35〕參見朱國斌：《粵港澳大灣區建設的法律困境與應對》，《明報》2019年11月1日。
（全文刊載於《中國評論》月刊2024年3月號，總第315期，P90-100） |
