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| 當和平統一的可能性完全喪失，國家得採取非和平方式及其他必要措施。 |
中評社╱題：採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題時需考慮的九個法律問題* 作者：祝捷（武漢），武漢大學法學院副院長、武漢大學兩岸及港澳法制研究中心執行主任，教授、博導；段磊（武漢），法學博士、武漢大學法學院講師、武漢大學兩岸及港澳法制研究中心研究員
作者依據《反分裂國家法》的條文規定，對國家採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題時，提出需要學界認真考慮的九個方面的法律問題。這些問題的提出，將啟迪學界和政策界人士對此展開深入思考，為未來台灣問題在發生特殊情況下如何依據法律實施解決方案，預作法理和策略上的研究。
序言：
“第八條 ‘台獨’分裂勢力以任何名義、任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實，或者發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變，或者和平統一的可能性完全喪失，國家得採取非和平方式及其他必要措施，捍衛國家主權和領土完整。
依照前款規定採取非和平方式及其他必要措施，由國務院、中央軍事委員會決定和組織實施，並及時向全國人民代表大會常務委員會報告。
第九條 依照本法規定採取非和平方式及其他必要措施並組織實施時，國家盡最大可能保護台灣平民和在台灣的外國人的生命財產安全和其他正當權益，減少損失；同時，國家依法保護台灣同胞在中國其他地區的權利和利益。”
——《反分裂國家法》（2005年）
“和平統一，一國兩制”是國家解決台灣問題的基本方針，實現國家和平統一，無疑是包括台灣同胞在內的全體中華兒女的共同心願。然而，堅持“和平統一”並不意味著對“台獨”分裂分子及其分裂行為的一味姑息縱容，一旦其相關行為觸及《反分裂國家法》所設定的紅線，國家同樣有權依法採取非和平方式及其他必要措施展開反分裂國家鬥爭，實現國家完全統一。①儘管“台灣問題是政治問題，更是法律問題”②這一觀點已被理論界與實務界廣為接受，但受到“戰時無法治”等觀念的影響，不少人在“和平—非和平”的二分法之下，片面認為法律對台灣問題的作用僅限於和平條件之下，若國家採取非和平方式及其他必要措施展開反分裂國家鬥爭，則法律將失去用武之地。基於對這一偏頗觀點的批判，我們以《反分裂國家法》第八、九條的規範邏輯與採取非和平方式展開反分裂國家鬥爭的時間邏輯，提出採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題時所需考慮的九個法律問題，以期助益於廣大學界同仁對法律與這一問題之間的關係展開進一步思考。
一、如何界定“非和平方式及其他必要措施”的規範內涵？
“非和平方式及其他必要措施”是《反分裂國家法》第八條和第九條的“主題詞”，構成遏制分裂國家行為的堅強後盾與最終底線。然而，從學理上看，對“非和平方式及其他必要措施”規範內涵的界定仍有待進一步釐清。一方面，從法規範分析的角度而言，《反分裂國家法》所規定的“非和平方式”有哪些具體形式，是否完全等同於“武力”或國際法上所使用的“戰爭”概念，還有哪些直接武力投送之外的非和平方式可以用於遏制分裂國家等問題，構成對這一規範內涵界定的重要面向。
另一方面，“其他必要措施”是《反分裂國家法》第八條和第九條規定的重要法律用語。一般認為“非和平方式及其他必要措施”應屬表達同一意涵的短語，應被理解為單純的以“武力”解決台灣問題。然而，依照文義解釋，“非和平方式及其他必要措施”構成一個主從結構，其中“非和平方式”是主，“其他必要措施”是從。從連接詞“及”字的使用可以發現，“其他必要措施”在本質上是對“非和平方式”的重要補充。
因此，我們認為，“其他必要措施”是指與“非和平方式”緊密聯結、但在具體表現形式上與非和平方式有所區別的措施，包括但並不僅限於停止兩岸交往、開展經濟鬥爭、懲戒或宣示懲戒（公訴、通緝等）主要“台獨”分子和團體、開展輿論攻勢、封鎖台灣地區國際空間等。因此，通過一定方式釐清《反分裂國家法》對於“非和平方式及其他必要措施”的規範內涵，對於這一條款的有效實施具有重要意義。
二、如何界定國家採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題的啟動條件已經具備？
根據《反分裂國家法》第八條第一款之規定，採取非和平方式及其他必要措施的啟動條件包括三項：一是“‘台獨’分裂勢力以任何名義、任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實”，二是“發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變”，三是“和平統一的可能性完全喪失”。那麼，從法規範角度講，何種情形屬“台獨”分裂勢力造成台灣從中國分裂出去的事實，何種情形屬台灣從中國分裂出去的重大事變，如何判斷和平統一的可能性完全喪失，均有待國家在適用此條規定時進一步予以解釋、釐清。此問題在一定程度上與“台獨”概念的標定存在重要關聯。
長期以來，學界對“台獨”概念的界定與認知存在一定程度的混亂，早期有不少人將“台獨”狹義地理解為台灣當局以特定方式宣告“台灣獨立”的政治事實，忽略其他形式的“台獨”分裂活動，而晚近則又有更多人將“台獨”概念標定得過於寬泛，將台灣民眾因其生活的特殊政治環境下形成的特殊政治話語、政治情感、政治思維，甚至是台灣同胞愛鄉愛土的台灣意識，一概視為“台獨”思想和行為。③顯然，上述兩種對“台獨”的認知和界定都是偏頗的，亦無法與《反分裂國家法》第八條實現有效的規範對接。
儘管有不少學者認為，過於清晰地界定《反分裂國家法》第八條所列的三種情形可能不利於國家根據兩岸關係形勢掌握對台工作的主動權，但我們認為，《反分裂國家法》第八條第一款是國家啟動涉台關鍵性措施的邏輯前提，作為一項具有法律效力的規範條款，法學學者，特別是憲法學者應當對這一條款的規範內涵作出合乎法教義學的解釋。
三、國家採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題時各國家機關的分工與程序性規定是否明確？
作為一部憲法性法律，《反分裂國家法》是對憲法原則的具體化。④這部法律不僅彰顯出國家對待“台獨”分裂勢力及其分裂活動的基本立場，更在此背景下賦予了有關國家機關在反分裂國家鬥爭中的職責職權，並且為這種職權的行使設定了法定的程序準則。
根據《反分裂國家法》之規定，國務院、中央軍事委員會決定和組織實施，並及時向全國人民代表大會常務委員會報告。這一條款界定了國務院、中央軍事委員會和全國人大常委會在反分裂國家鬥爭中的具體權力定位問題，同時，也設定了採取非和平方式及其他必要措施展開反分裂國家鬥爭的“決定和組織實施”主體和接受“報告”的主體。然而，從法釋義學角度來看，這一規定顯然過於模糊，操作性不足，亦存在許多值得研究的學理問題。如本條與我國現行《憲法》第六十二條第十五項規定的全國人大具有的“決定戰爭與和平的問題”的職權體現為何種邏輯關係？本條與我國現行《憲法》第八十九條第十六項規定的國務院有權“依照法律規定決定省、自治區、直轄市的範圍內部分地區進入緊急狀態”之間具有何種邏輯關係？在“決定組織實施”非和平方式及其他必要措施中，中央軍委和國務院之間是否應存在一定的職能劃分？決定組織實施非和平方式及其他必要措施過程中，向全國人大常委會報備應當履行何種法定程序具有何種憲法意義？決定組織實施非和平方式及其他必要措施過程中應當遵循何種法定程序？
我們認為，作為一項事關中華民族偉大復興的重大事項，採取非和平方式及其他必要措施展開反分裂國家鬥爭的過程，理應遵循“重大活動於法有據”的基本原則展開活動。因此，在特定條件下，各個國家機關的職能分工問題和相關措施的實施程序問題，無疑需要從理論層面，尤其是憲法學層面予以回應。
四、國家採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題的過程中如何依法遏制外部勢力干涉，佔據國際道義制高點？
台灣問題的產生，在很大程度上是外部勢力非法干涉的結果。由於兩岸在硬實力上存在巨大差距，國家在採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題時，遏制外國勢力以武力或非武力方式進行非法干涉，在一定意義上成為問題的關鍵。然而，如何遏制外國勢力干涉，在本質上屬政治、軍事和外交問題，並非單純的法律問題，但這並不意味著法律在此過程中不能發揮其應有作用。“法律戰”（legal warfare）的概念近年來已成為軍事法學研究的熱點話題之一，如何在反對外部勢力干涉台灣問題的過程中，在打贏軍事戰、心理戰的同時，打贏“法律戰”成為法律人必須積極回應的重要問題。
在採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題時，展開“法律戰”策略的重點在於如何依照國際法和相關國家的國內法，形成對外國勢力干預的可能法律藉口的應對策略，進而完成回應和反制外國勢力干涉、爭取國際支持和道義制高點的對策安排體系。從當前以美國為代表的西方國家對他國內政的干涉情況來看，其干涉理據體現出極強的“價值性”特徵，“民主”、“人權”、“正義”等概念，成為其干涉他國內政時最樂於尋找的藉口。以北約轟炸南斯拉夫聯盟事件為例，以美國為首的北約就是將南聯盟內部科索沃地區阿爾巴尼亞族和塞爾維亞族之間的民族矛盾和衝突包裝為一場“人道主義危機”，並以“保障人權”為名對南聯盟內政展開武裝干涉。在美國據以處理台灣問題的基本法律《與台灣關係法》中，其對台灣問題的基本立場也以諸如“維護西太平洋和平、安全、穩定”、“美國對人權的關係，特別是對大約1800萬全體台灣居民的人權的關心”、“維護並促進全體台灣人民的人權是美國的目標”等條文，彰顯其未來可能干涉台灣問題時採取的價值性理據。
因此，能否在採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題的過程中，以既符合我國對台灣地區主權這一基本前提，又充分體現出一定價值性特徵的話語表達國家採取非和平方式解決台灣問題的必要性和正當性，應成為法學學者著重研究的論題之一。
五、如何在國家採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題的過程中依法保障台灣平民和在台外國人合法利益？
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