中評社╱題：“韓國尹錫悅政府謀求對華關係轉圜的跡象、動因與前景” 作者：張弛（上海），法學博士、上海政法學院政府管理學院國際政治教研室主任／教授
【摘要】尹錫悅擔任韓國總統後，在對外關係上拋棄了在中美之間保持平衡的“戰略模糊”，轉向明顯傾向美國且有意疏遠中國的“戰略清晰”。但他執政兩年多來，“親美疏中”政策不僅未能明顯拓展韓國的外交空間，而且中韓關係的惡化也使韓國付出了較高的成本。自2023年下半年起，尹政府開始謀求中韓關係的轉圜——降低涉華負面言論的調門，恢復兩國高層間的溝通，推動地方政府間的交流。尹政府之所以主動扭轉中韓關係，在國際層面受中美對話局面和美國大選因素的影響，在國內層面受國會選舉失利以及內部要求改善中韓關係呼聲的驅動。故此，在剩餘任期內，尹錫悅在處理對華關係上將秉持“政經分離”的原則，并注重管控“親美疏中”的成本。不過，中美全面競爭格局已然形成，美國大選亦存在對華不利因素，加之朝鮮半島局勢惡化，韓國國會對外交政策的話語權有限，中韓關係轉圜的前景仍存在一定的變數。
中韓建交以來，韓國長期在中美之間奉行“安美經中”的政策——在安全上依賴美韓同盟來應對朝鮮核威脅，確保國家安全；在經濟上主動搭乘中國的順風車，分享中國經濟增長釋放的紅利。然而，尹錫悅擔任韓國總統後，其標榜要拋棄前任文在寅政府在中美之間保持微妙平衡的“戰略模糊”，走向優先美韓同盟的“戰略清晰”。基於此，尹政府不僅將美韓同盟關係提升至“全球戰略同盟關係”，參加美國主導的印太地區雙、多邊機制，服膺美國對華遏制戰略；而且有意減少對華經濟依賴，在台海、南海、人權等敏感議題上配合美國發聲，使中韓關係跌入冰點。不過，從2023年秋開始，中韓關係出現了一定程度的緩和跡象，尹政府也釋放出一些試圖轉圜中韓關係的信號。2024年5月底，時隔近四年半的中日韓領導人會議在首爾重啓，成為韓國謀求改善中韓關係的重要標志，且會後中韓關係的未來走向也引發了多方關注。故本文擬從梳理近期尹錫悅政府謀求對華關係轉圜的跡象入手，剖析其對華政策調整背後的動因，并對尹錫悅剩餘任期內中韓關係的發展前景進行初步的研判。
一、尹錫悅政府謀求改善對華關係的跡象
尹錫悅上台後，在處理對美、對華關係上展現出明顯的“親美疏中”的傾向。受此影響，中韓關係急轉直下，不僅政府間高層交往減少，而且兩國國民相互認知明顯惡化。同時，經濟合作作為中韓關係“壓艙石”的地位受到衝擊，2023年韓國對華出口首現建交31年來的逆差。不過，近一年來韓國國內要求改善對華關係的呼聲不斷升高，尹錫悅政府亦逐漸認知到中韓關係的惡化對韓國的國家利益是有害無益的。故此，自2023年下半年開始，尹政府陸續釋放出一系列試圖轉圜對華關係的信號，尋求中韓關係的改善。
第一，涉華負面言論減少，降低劍指中國的調門。尹錫悅履任後，曾多次在公開場合發表涉華負面言論，甚至干涉中國內政。尤其是2023年4月他在接受路透社采訪時稱：“(台灣)緊張局勢的出現是因為有人試圖以武力改變現狀，我們和國際社會都絕對反對這種改變。台灣問題不僅僅是中國大陸和台灣之間的問題，和朝鮮問題一樣，它是一個全球性問題。”①此談話成為中韓建交後韓國歷任總統在涉台問題上發表的最尖銳的言論。中國外交部因此召見韓國駐華大使提出嚴正交涉，韓國最大在野黨黨首李在明亦指責尹錫悅在台灣等敏感議題上招惹中國。在內外壓力下，尹政府在涉華負面言論上有所收斂并做出一定程度轉圜：2023年7月，中央外辦主任王毅在雅加達會見韓國外長朴振，朴振表示韓方一貫尊重一個中國原則，這一立場沒有任何變化。隨後8月舉行的美日韓領導人戴維營會晤所發表的三國聯合聲明中，韓國雖再次提及台灣問題，但止步於重申台海和平穩定是國際社會安全與繁榮不可或缺的因素。此外，在2023年10月中國遣返數百名“脫北者”的問題上，相較於部分媒體和民間團體直斥中國是“殺人罪”的激進言論，韓國政府層面僅呼籲中國予以“脫北者”提供適當保護，緩和了批評的聲音，為改善中韓關係創造了一些空間。②進入2024年後，尹政府雖仍會在一些場合提及台海、南海等議題，但相較於此前，其言語烈度都出現了一定程度的下降。尹錫悅在今年5月會見李強總理時，重申堅持一個中國原則，這一立場沒有改變，也反映出他逐漸認知到觸碰中國紅綫可能導致的嚴重後果，轉而以更加審慎的態度處理台灣等敏感議題。
第二，高層交往明顯恢復，政府間溝通“堵點”有所緩解。尹錫悅執政後，受“親美疏中”政策的影響，中韓高層交往明顯冷卻。儘管習近平主席曾在2022年巴厘島G20峰會時會見了尹錫悅，但此後半年多的時間裡，兩國高層交往仍在低位徘徊。從2023年秋起，中韓高層互動顯著增加：先是9月7日，尹錫悅在出席雅加達舉行的東亞峰會時會見了李強總理。隨後的9月23日，韓國國務總理韓悳洙訪華出席杭州亞運會開幕式，與習近平主席會晤。11月，時隔四年多的中日韓外長會議在韓國釜山舉行，期間中韓兩國外長舉行了雙邊會面。2024年5月中旬，韓國外長時隔6年半首度訪華，新外長趙兌烈與王毅外長會晤并為中日韓領導人峰會做最後協調。5月底，時隔近四年半的中日韓領導人峰會在首爾重啓，李強總理再次會晤尹錫悅，成為兩國高層交往回暖的重要里程碑。特別是尹錫悅與李強會晤時，決定雙方同意適時舉行外交部門高級別戰略對話、副部級外交安全2+2對話，適時啓動中韓1.5軌對話交流機制，加快推進中韓自貿協定第二階段談判，發揮好經濟部長會議和產業投資合作、產供鏈合作、出口管制對話等溝通機制作用，重啓中韓人文交流促進委員會和青年交流等。③之後不到一個月，中韓首次副部級外交安全2+2對話在首爾召開，開啓了以上溝通交流機制落地落實的第一步。且自2023年9月起，韓國政府致力於促成習近平主席訪韓，為改善中韓關係邁出更堅實的一步。
第三，地方政府交流持續擴大，推動中韓關係迎來新局面。在過去三四年時間裡，受新冠肺炎疫情和中韓關係趨冷的叠加影響，曾經一度熱絡的中韓地方交流亦陷入低潮。不過，由於韓國采取地方自治制度，地方政府擁有獨立處理某些對外事務的權力。中國既是韓國的近鄰，又是重要的經濟夥伴，韓國地方政府要解決涉及本地區居民利益的諸如經濟發展、環境保護、文化旅游等民生議題時，仍需與中國有關方面，特別是地方政府保持合作。因此，中韓地方交流成為近一年來兩國合作的新亮點。2023年10月，四川省委副書記兼成都市委書記施小琳率先訪問韓國，與首爾市長吳世勛會晤并就兩地交流合作方案進行了討論。2024年4月，遼寧省委書記郝鵬率團訪韓，會見了韓總理韓悳洙、外長趙兌烈、京畿道知事金東兗等政商界重要人士，在韓國國內引發重要反響。6月，江蘇省委書記信長星訪韓，會見了韓總理韓悳洙、產業通商資源部長安德根以及相關地方自治團體長和企業家代表，進一步為中韓地方政府交往回暖注入動能。同時，自去年下半年起，韓國京畿道、忠清南道、全羅南道、慶尚北道、江原道、濟州道、仁川市、大田市等地的主政官員紛紛來華，掀起一股地方高官的訪華熱潮，韓國地方政府來華積極性的提升也助推了尹錫悅政府調整對華關係的進程。
二、尹錫悅政府推動中韓關係轉圜背後的動因
近一年來，儘管中韓關係中的矛盾和摩擦依舊偶有發生，但韓國政府試圖扭轉中韓關係的態勢已然顯現。尹政府之所以在改善對華關係上釋出一些積極的信號，并非一時興起，而是在考慮國際局勢和國內政治之變的基礎上做出的重要決定，背後原因可以從以下方面追溯。
其一，中美關係轉向對話局面刺激韓國政府必須調整對華關係。在大國競爭時代，中韓關係不可避免地會受到結構性因素——中美關係的深刻影響。2023年上半年，受中國民用無人飛艇誤入美國領空和蔡英文以“過境”為名竄訪美國等事件的影響，中美關係一度陷入十分緊張的狀態。受其影響，尹錫悅也配合美國采取對華強硬姿態，在台灣等敏感議題上屢放“厥詞”。不過，面對烏克蘭危機長期化給美國帶來的戰略挑戰、全球地緣政治局勢的動蕩和世界經濟的低迷，再加上“去中國化”難以全面實現的事實，拜登政府不得不重新檢討其中國政策，④尋求與中國對話，防止中美關係“脫軌”。從2023年6月起，美國國務卿布林肯、財政部長耶倫、商務部長雷蒙多等政府高官先後訪華，恢復了中美間的高級別溝通和交流。特別是2023年11月，習近平主席和拜登總統在舊金山會晤，探討了中美兩個大國的正確相處之道，達成了20多項共識。中美對話格局的重建使尹錫悅政府倍感負擔，由於奉行“戰略清晰”，韓國在中美之間的戰略靈活空間日益收縮，一旦中美關係出現轉折，韓國便容易陷入“戰略尷尬”的境地。韓國國立外交院教授金漢權直言，韓國已成為中美對話局面形成過程中，唯一一個與中國矛盾和對立增加的美國盟伴國家。⑤這使韓國外交面臨十分被動的態勢，迫使尹政府不得不重新思考與中國相處之道，主動謀求對華關係之變。
其二，美國大選中特朗普獲勝的可能性增加也是尹政府改善對華關係的背後考量。隨著拜登突然宣布退選，民主黨戰勝共和黨的難度進一步加大，特朗普重返白宮的可能性不容小覷。韓國國內對美國大選亦高度關注，尤其對特朗普一旦回歸後如何處理美韓同盟和半島事務進行了深入分析并提出一些憂慮：一是韓國擔憂特朗普再次上台後會采取戰略收縮政策，如果美國無法承擔遏制中國的風險和成本的話，特朗普可能會放棄對盟國的保護，⑥這會使韓國面臨“被拋棄”的窘境。二是由於特朗普偏好雙邊主義而非多邊主義，在外交上亦偏愛“交易”模式，韓國擔心韓美在防衛費分攤等問題上再起齟齬，美日韓三邊合作也有可能弱化。三是特朗普曾在競選承諾中的《議程47》(Agenda 47)裡直斥拜登任內造成美國汽車業遭到來自日本和韓國的大量廉價進口產品的衝擊，并宣稱要向貿易順差大的國家加徵關稅，這使韓國不得不擔憂特朗普重啓貿易保護主義可能給韓國帶來的負面影響。有鑒於此，韓媒《京鄉新聞》的社論指出，韓國必須密切應對特朗普再次執政的可能風險并積極尋找化解風險的方案，除了設法鞏固與美國的合作外，還有一條重要舉措便是盡可能擴大與中國的外交空間。⑦故此，尹政府在對華關係上做出一定程度的“修正”姿態，也是在為特朗普若重返白宮，美韓關係出現變數而準備應對方案。
其三，國會選舉失利迫使韓國政府不得不思考轉變對華關係的必要性。2024年4月，韓國第22屆國會議員選舉結果出爐，最大在野黨共同民主黨及其衛星政黨共獲得175席，而執政黨國民力量黨及其衛星政黨衹獲得108席，僅守住了所謂的“修憲防禦綫”(100席)——避免了在野陣營推動修憲和彈劾總統的風險。此次國會選舉的失利導致尹錫悅成為韓國自1987年實施總統直選制以來，首位在任期內全程處於“朝小野大”的總統，這將對尹錫悅政府後續施政產生相當程度的制約。此次韓國執政黨在國會選舉失利的重要誘因之一便是受尹錫悅施政不力的拖累。據韓國蓋洛普在國會選舉前發布的最後一次民調顯示：受訪民衆對尹錫悅執政好評率僅34%，差評率則達到58%。而在對尹錫悅施政不滿的理由中，經濟民生問題高居第一位。⑧長期以來，中國一直是韓國最重要的經濟夥伴之一，但尹錫悅上台後中韓關係的下行已然對韓國的經濟民生產生負面影響。2024年韓國央行發布報告顯示，2023年韓國經濟增長僅1.4%，受出口乏力、高利率高通脹以及人口老齡化等因素影響，韓國經濟復蘇面臨嚴峻挑戰，英國《金融時報》甚至質疑韓國經濟奇跡是否會終結。⑨迫於重振經濟、改善民生的壓力，尹政府也不得不向中國伸出橄欖枝，尋求合作。
其四，尹錫悅改善中韓關係亦是在呼應韓國戰略界的呼聲以及輿論和民意走向。誠然，尹錫悅上台之初，無論是戰略界、媒體還是民間，主張韓國走“親美疏中”道路的聲量頗高。然而，尹錫悅執政兩年多來，大有將“親美疏中”向“聯美制中”方向發展的態勢，中韓走向對立甚至對抗的可能性升高，這與韓國戰略界、輿論和民意的最初設想發生了偏離。韓國的中國問題專家金興圭指出：“尹錫悅政府的外交策略給韓國帶來的好處不多，成本方面卻大大增加了。”⑩由於在政策上過度倒向美國，韓國在外交上的獨立性日益喪失，中美對韓國的顧忌考慮下降，反映在現實中的典型案例就是尹錫悅在舊金山APEC峰會上不衹未能與習近平舉行會談，而且與拜登也未能進行雙邊首腦會晤，這一尷尬局面受到韓國輿論的指責。《中央日報》的社論警告說：“在中美對決的漩渦中，過分全力支持任何一方的外交風險都會很大。”⑪同時民調顯示，儘管對華好感度不高，但韓國民衆對中韓關係重要性的認知依然清晰。韓國輿論調查機構HanHook Research的民調顯示，過半數(52%)受訪民衆認為韓中關係和韓美日合作同樣重要。⑫在戰略界、輿論和民意的三重促動下，尹政府開始“糾偏”對華關係，防止中韓關係“脫軌”。
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