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| 香港特別行政區的民主制度符合“一國兩制”方針，有利於維護香港居民民主權利和保持香港繁榮穩定。 |
中評社╱題：“拜登政府的香港政策：特徵、動因與影響” 作者：張建（上海），上海國際問題研究院港澳研究室主任、復旦大學統戰研究基地研究員、廈門大學台港澳研究中心研究員；方郅中（上海），上海國際問題研究院研究生
【摘要】基於中美關係惡化及地緣政治博弈的背景，拜登政府采取“以港遏華”的香港政策。中美在香港議題上的主要矛盾是中國政府在香港維護國家主權、安全、發展的核心利益和“一國兩制”的實踐與美國試圖以在香港構建自由、民主、人權為由實現“以港遏中”目的之間的矛盾。拜登政府的香港政策體現出推行“價值觀外交”，注重藉助“人權”議題加大對香港事務的干預、聯動盟友干涉香港事務、實施涉港制裁，唱衰香港，試圖削弱香港國際金融中心地位、推動“港獨”國際化，為“港獨”分子提供支持和庇護、干擾香港國家安全法的實施等特徵。拜登政府激進的香港政策，特別是對香港事務的干預和所謂的“制裁”直接影響中美關係的發展、影響香港的國際聲譽和全球金融及商業中心地位、給在港經營的美國企業帶來極大的不確定性，嚴重損害美港之間的經貿關係。美國的政治施壓成為美企在港營商的最大威脅和挑戰。從未來趨勢來看，美國將繼續利用“三法一命令”對香港進行干預和施加制裁。面對美方的介入、施壓和制裁，中國政府和香港特區政府應差異化、精凖化、常規化和多元化對美方予以反制。面對美國對香港的以“去功能化”為主的“去風險”，香港應以“雙重深度融入”作為戰略選擇。
一、拜登政府對香港政策的總體框架
特朗普政府以來，隨著中美關係進入競爭博弈時期以及香港政治生態的變化，美國對香港事務的介入力度不斷加大。美國的香港政策已經從附屬於美國對華政策、注重在港經濟利益轉向“以港遏中”、注重地緣政治利益。特朗普執政之前，美國政府以維護美國在香港的經濟利益為主，其制定的涉港政策多是關於如何更好地維護美國在香港的經濟利益以及如何發展美國與香港之間的經貿關係。特朗普執政初期曾表示，香港局勢牽涉中國政治、經濟，可利用美國不參與香港暴亂為藉口向中方施壓，使北京作出貿易讓步。特朗普執政後期，美國的涉港法案和政策不再以經貿利益優先，而是更加注重香港的意識形態利益價值和美國的地緣政治利益。①特朗普任期內，美國國會涉港立法活動較奧巴馬任期內更加活躍，涉港立法活動、數量和通過率激增，立法速度也有所加快，獲得特朗普簽署的比例也非常高，為美國全面介入香港事務提供了所謂的“法律依據”。②
2019年香港發生“修例風波”，美國以所謂維護香港民主、人權為藉口干預香港事務，實施大量涉港制裁，妄圖破壞香港國安法的實施，擾亂“一國兩制”的香港實踐，從而實現“以港遏華”、打壓中國的目的。③美國全方位介入香港“修例風波”④、國安立法和選舉制度改革，成為干涉香港事務的最主要外部勢力，是“一國兩制”香港實踐最主要的外部干擾因素。2020年6月，香港國家安全法實施以來，美國對香港政策轉向對香港進行“去功能化”，即重新審視并改變美國自冷戰時期開始并通過《美國-香港政策法》確定的對香港金融、貿易領域的特殊政策支持，轉向削弱、去除香港國際金融中心等國際地位和聲譽以及服務中國國家發展戰略的功能。⑤在香港政策上，拜登政府香港政策的總體框架基本延續特朗普時期，但在涉港問題的側重點和行事風格方面有所差異。一方面，1992年通過的《美國-香港政策法》（United States-Hong Kong Policy Act）與特朗普政府時期通過的2019年《香港人權和民主法案》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act）和2020年《香港自治法》（Hong Kong Autonomy Act）共同構成拜登政府香港政策的基本框架和所謂的“法律依據”。美國通過涉港法案，以法律方式確立自身干預香港事務的地位和擴張干涉的空間，將涉港法案作為施壓中國政府和調整美方政策的工具。拜登政府以來，美國國務院依據涉港法案發布涉港報告，使得美國政府和國會介入香港事務的角色和範圍逐步擴展，從旁觀者轉變為充當評價和判斷“高度自治”的“仲裁者”、解釋《中英聯合聲明》和《基本法》的“法官”。涉港報告對於香港的評價愈趨負面，為美國的介入政策提供支持。⑥另一方面，拜登上台以來，美國采取對香港去功能化的政策，其在本質上是對中國所謂的“去風險化”的一部分，拜登政府企圖藉助去除香港獨特性、單方面取消香港單獨關稅區地位、不承認“香港製造”、做出負面營商環境指引、唱衰香港以削弱香港國際金融中心地位等方式削弱香港，企圖將香港作為遏制中國的籌碼。拜登政府在對香港去功能化方面采取包括美國國會推動取消香港駐美經貿辦事處的法案、推動取消香港在國際組織投票權的法案、發布負面營商環境和投資環境引導、美國官方施壓在港美資企業和商會等。拜登政府認為，香港問題關乎美國利益，美國必須設法讓香港的發展符合美國利益。
二、拜登政府香港政策的特徵
相較特朗普時期，拜登政府就其涉港政策做出調整，就插手香港事務采取諸多新的舉措。
第一，推行“價值觀外交”，注重藉助“人權”議題加大對香港事務的干預。拜登政府上台以來，美國將香港內部事務包裝成“人權”議題，指責中國政府破壞“自由”“民主”，強化對華意識形態攻勢，突出政治制度和治理模式之爭。拜登執政後將意識形態因素融入涉港政策中，在涉港問題上反復強調民主和人權等價值觀。在其上台後不久發布的《國家安全臨時指南》和上台兩年後發布的《國家安全戰略》中，都分別談及“香港的人權和民主”。⑦拜登上台以來，美國國務院先後於2021年3月、2022年3月和2023年3月發表“2021年香港政策法報告”“2022年香港政策法報告”“2023年香港政策法報告”，誣稱中方破壞香港自治、削弱港人權利和自由，聲稱香港不再享有美國法律此前給予的特殊待遇。中國政府的通過《國家安全法》和香港政府的實施嚴重破壞了香港人民的權利和自由。在核證美國法律下給予香港的待遇上，國務卿核實，按照美國法律，香港不應獲得如同它在一九九七年七月一號前按美國法律所得到的待遇。⑧
第二，拜登政府通過重塑“價值觀外交”聯動盟友干涉香港事務。拜登政府聯動盟友插手香港事務的主要途徑表現為通過共同發表雙邊或多國聯合聲明、新聞公報、在國際組織中提案等方式在國際社會上製造香港問題的不當輿論。特朗普政府執政時期，美國政府就曾多次糾集盟友無端指責香港事務。拜登總統執政之後，美國聯合多方對香港事務施壓的態勢愈演愈烈，試圖引導其亞太地區盟國如日本、英國和新西蘭等國家基於其價值觀指責香港的人權、自治和民主等，多次在雙邊會談中談及香港，煽動國際輿論。
第三，實施涉港制裁，唱衰香港，試圖削弱香港國際金融中心地位。自2019年香港發生“修例風波”以來，美國以維護香港民主、人權為藉口干預香港事務，實施大量的涉港制裁，妄圖阻撓香港國安法順利實施，擾亂香港政局穩定，從而牽制中國。⑨拜登政府很大程度上延續特朗普時期的涉港制裁措施。拜登政府上台以來，極力唱衰香港、大肆抹黑香港營商環境和國際聲譽，鼓動在港企業撤離，極力攻擊香港國際金融、航運、貿易中心地位，對香港進行圍堵和聯合施壓。國會反華議員對在港美國企業和商會團體施壓其不要為中國、香港代言，甚至威脅、恐嚇美國企業。2023年2月，在一個宣傳香港的視頻中，香港美國商會主席趙富年（Geoffrey Siebengartner）強調在香港開展業務的好處，表示香港“安全”、“極具吸引力”。美國衆議院美中戰略競爭特設委員會(Select Committee on Strategic Competition between the United States and the Chinese Communist Party) 主席邁克·加拉格爾（Mike Gallagher）指出，這句話與美國對2020年香港國安法的官方立場背道而馳。他寫信給趙富年要求商會明確解釋其立場，就6個問題作出回答，包括香港國安法是否符合“法治主義”。2023年4月，美國駐香港總領事館施壓香港美國商會不要參加考察大灣區廣東的行程，美資企業雖然有參加但很謹慎并要求不進行報道和出鏡。
第四，拜登政府推動“港獨”國際化，為“港獨”分子提供支持和庇護。拜登政府試圖通過支持“港獨”國際化，增加中國分裂勢力的國際存在，增加中國在國際上就涉港議題減壓、降壓、解壓的難度和壓力，從而實現藉助香港議題給中國“添堵”的目的。美國為首的外部干預勢力頑固奉行“亂港遏華”戰略。自“香港修例風波”事件發生至今，已經有多名“港獨”分子潛逃至美國，例如前香港學聯秘書長周永康逃至美國參加著名“港獨”組織“香港民主委員會（Hong Kong Democracy Council）”，繼續在美國從事“港獨”活動。還有梁頌恒、羅冠聰等一批“港獨”人員也紛紛逃往美國，并獲得美國政府資助與庇護。拜登上台後，美國政界衆多官員呼籲保護“港獨”分子。2021年12月，拜登政府舉辦所謂的“領導人民主峰會（Leaders' Summit for Democracy）”，并邀請羅冠聰之流參加。⑩
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