若繼續堅持赤字率控制在3%，採取“控赤字＋擴專項債”的政策組合，將產生一系列後果。第一，赤字率受限導致財政積極程度不夠，不能較好發揮出財政逆周期調節效果。第二，在赤字率約束赤字規模的前提下，不得不通過專項債擴張來承擔逆周期調節重要職能，但是伴隨專案收益下行，專項債產生了一系列問題，成為新的風險源頭：一是專項債券使用過程中存在專案包裝、投向不合規、違規挪用、資金閑置種種問題；二是當前專項債的專案收益持續下降、風險逐步上升，最終仍需要靠財政資金償還，成為事實上的一般債。在實際使用中，專項債存在償債來源單一、融資與收益不平衡、投向泛化等問題，沒有體現出“專”，最終需要財政資金進行兜底，成為事實上的“一般債”。然而由於專項債不納入赤字，難以反映地方政府的真實風險；三是地方政府支出結構和債務結構逐步出現趨勢性錯配，有必要優化債務結構，提高一般債比重，降低專項債比重。一方面，伴隨中國經濟發展重心從效率轉向公平、從先富轉向共富、持續推動基本公共服務均等化，地方政府財政支出從基建向民生領域傾斜，而社保、教育、醫療衛生等民生領域專案難以產生收益，需要通過發行地方政府一般債來彌補。另一方面，2018年以來，在中美貿易摩擦、新冠疫情等衝擊下經濟下行壓力較大，新增專項債額度逐年擴張，產生專項債額度供給過剩的問題；四是在房地產進入調整期、土地出讓收入下降，專項債還本付息出現困難，成為新風險。當前地產銷售、投資仍偏低迷，房地產待售面積同比創2016年3月以來新高，地產企業拿地能力和意願未明顯恢復，導致1至9月國有土地使用權出讓收入同比下降19.8%，作為分子的專項債上升、作為分母的政府性基金收入反而收縮，地方政府專項債務償債風險進一步攀升。
未來中國經濟要實現高質量發展，要實現創新驅動和消費驅動。創新驅動需要由一般公共預算支持，通過減稅和加大補貼支出等方式予以支持，這會產生赤字。消費驅動需要解決居民消費能力和消費意願的問題，尤其在居民信心不足情況下，對中低收入人群發放消費券有利於提高消費能力；通過財政支出結構向醫療、教育和養老等公共消費領域傾斜，解決居民後顧之憂，提高居民消費意願。
若繼續實施“控赤字＋擴專項債”的政策組合，會讓市場認為宏觀調控思路仍是舊思路，市場預期難以產生扭轉，弱化政策的效果。要從根本上扭轉偏弱的市場預期，必須有超出常規和預期內的政策。即使總的財政擴張規模不變，但是通過“增赤字＋壓專項債”的方式會讓市場看到不一樣的思路，而且新思路更加實事求是面對真實的赤字和風險，這就讓有限的資金發揮了更大的效果。
降低新增專項債 減付息壓力
若採取新思路，地方政府在執行時也會更積極，避免缺少專案但又強行立項的困境，避免加快發行專項債穩增長但又面臨審計問責的困境。屆時需要未雨綢繆提前加強預期引導，轉變敘事體系以及重新認識赤字。
|
