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| “一國兩制”是香港、澳門在融入國家發展大局中的最大優勢。 |
中評社╱題：中共十八大以來中央管治港澳的戰略思想與實踐 作者：張建（上海），上海國際問題研究院世界政黨與政治研究中心秘書長、復旦大學統戰研究基地兼職研究員
【摘要】中共十八大以來中央管治香港、澳門兩個特別行政區的一系列重要戰略思想與實踐是以習近平同志為核心的黨中央治國理政思想在“一國兩制”、港澳工作領域的集中體現。近十年來中央管治港澳的一系列戰略思想與實踐，主要體現在加強黨對港澳工作的集中統一領導、堅定不移貫徹“一國兩制”、堅持依法治港治澳、落實中央對特別行政區的全面管治權、落實維護國家安全的法律制度和執行機制、落實“愛國者治港”“愛國者治澳”、防範和遏制外部勢力干預港澳事務以及支持港澳融入國家發展大局等八個方面。
中共十八大以來中央管治香港、澳門兩個特別行政區的一系列重要戰略思想與實踐是以習近平同志為核心的黨中央治國理政思想在“一國兩制”、港澳工作領域的集中體現，這一系列重要論述和重大決策部署是新時代港澳工作和“一國兩制”實踐的根本遵循和行動指南。黨的十八大之後，中國特色社會主義進入了新時代，“一國兩制”事業也進入了新時代。進入新時代以後，國際形勢和港澳形勢出現的新情況、新問題給中央管治港澳提出了新的挑戰。中央根據“一國兩制”在港澳實踐出現的新情況、新問題對“一國兩制”作出新的理論概括和戰略指引。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，黨中央采取一系列標本兼治的舉措，推動香港局勢實現由亂到治、由治到興的重大轉折，為推進依法治港治澳、促進“一國兩制”實踐行穩致遠打下了堅實基礎。①2021年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話指出，要全面準確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，落實中央對香港、澳門特別行政區全面管治權，落實特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，維護國家主權、安全、發展利益，維護特別行政區社會大局穩定，保持香港、澳門長期繁榮穩定。②縱觀近十年來中央管治港澳的一系列戰略思想與實踐，主要體現在以下八個方面。
一、加強黨對港澳工作的集中統一領導
黨的領導是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所繫、命運所繫。堅持黨的領導是中國共產黨百年奮鬥歷史經驗最為核心的內容。加強黨對港澳工作的集中統一領導，確保黨在港澳工作中總攬全局、協調各方，保證港澳工作始終沿著正確政治方向前進是十八大以來中央管治港澳最為核心的思想與實踐。
建立健全黨對港澳工作的領導體制，強化黨中央決策議事協調機構職能作用，完善推動黨中央重大決策落實機制，港澳工作體制機制改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。為加強黨對港澳工作的集中統一領導，強化決策和統籌協調職責，2020年2月，黨中央成立中央港澳工作領導小組，取代原來設立的中央港澳工作協調小組，③設立領導小組辦公室，與國務院港澳事務辦公室合并設置。這是黨中央面對世界百年未有之大變局和港澳內外環境新變化作出的重要戰略決策，是對港澳工作領導體製作出的一次重大調整，從機構設置和制度安排上進一步加強了黨中央對港澳工作的集中統一領導，不僅對促進香港局勢由亂轉治發揮了重要作用，而且對“一國兩制”實踐行穩致遠產生了深遠影響。④中央港澳工作領導小組在中央政治局及其常委會領導下開展工作，對學習貫徹落實黨中央港澳工作的重大理論方針政策和涉及港澳工作的具體問題進行研究部署、協調指導和督促檢查，研究港澳工作重大問題，向黨中央提出建議。與此同時，中央對港澳工作的體制機制也進行了改革。新體制下，港澳兩個中聯辦主要負責人與港澳辦主要負責人一起，參加中央港澳工作領導機構辦公室和國務院港澳辦的工作，大大拓展、加強了辦公室作為港澳工作中樞機構統籌協調的功能，有利於辦公室超越具體工作部門，協助中央整合各部門的資源，全面及時瞭解港澳情況，準確把握港澳動態和社情民意，依法科學決策，主動應對各種風險挑戰，維護港澳長期繁榮穩定和國家主權安全利益，實現中央治理港澳的戰略目標和任務。⑤
中央對港澳工作的加強領導和港澳工作體制機制的改革有利於中央從戰略和全局出發部署“一國兩制”和港澳工作。實踐證明，無論過去、現在和未來，處理港澳問題，做好港澳工作，必須堅持黨的領導，強化中央的頂層設計和戰略謀劃，確保決策的科學系統完整，保證所有決策符合國家長遠戰略需要，符合香港澳門的根本利益。⑥
二、堅定不移貫徹“一國兩制”
“一國兩制”作為中國共產黨和中國政府長期堅持的一項基本國策，自二十世紀八十年代以來，一直被中國共產黨歷次全國代表大會和重要會議所確認，并被載入所有重要文件、文獻當中，還被鄭重載入中國憲法，并通過香港基本法和澳門基本法予以制度化、法律化。⑦2021年11月，黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關於黨的百年奮鬥重大成就和歷史經驗的決議》明確將“一國兩制”的理論與實踐作為中國共產黨百年奮鬥的重大成就之一。香港回歸祖國20多年不平凡的歷程充分證明，實行“一國兩制”，有利於維護國家根本利益，有利於維護香港根本利益，有利於維護廣大香港同胞根本利益。
“一國兩制”理論與實踐的豐富和發展是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。十八大以來，“一國兩制”制度體系得到堅持和發展，呈現出一系列重大制度創新和實踐創新，中央對“一國兩制”科學內涵的闡釋不斷深化。2017年7月1日，習近平出席慶祝香港回歸祖國20周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮并發表講話指出，中央貫徹“一國兩制”方針堅持兩點：一是堅定不移，不會變、不動搖；二是全面準確，確保“一國兩制”在香港的實踐不走樣、不變形，始終沿著正確方向前進。2017年10月，中共十九大把堅持“一國兩制”和推進祖國統一作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的14條基本方略之一。保持香港、澳門長期繁榮穩定，實現祖國完全統一，是實現中華民族偉大復興的必然要求。必須把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來，確保“一國兩制”方針不會變、不動搖，確保“一國兩制”實踐不變形、不走樣。2019年10月，中共十九屆四中全會通過《關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，將堅持“一國兩制”，保持香港、澳門長期繁榮穩定，促進祖國和平統一作為國家治理體系和治理能力現代化的顯著優勢之一。2019年12月20日，習近平出席慶祝澳門回歸祖國20周年大會發表講話指出，總結澳門“一國兩制”成功實踐，可以獲得四點重要經驗：始終堅定“一國兩制”制度自信、始終準確把握“一國兩制”正確方向、始終強化“一國兩制”使命擔當、始終築牢“一國兩制”社會政治基礎。⑧
“一國兩制”的制度是因時因勢不斷發展和演進的，在實踐中完善理論、總結經驗、豐富內涵，進而進行理論創新、制度創新和實踐創新。隨著世界百年未有之大變局和中華民族偉大復興進程以及“一國兩制”在港澳實踐的發展變化，中央仍將繼續對“一國兩制”制度體系進行發展和完善，但“一國兩制”作為國家根本政治制度的基礎不會變、實施“一國兩制”的初心不會變。
三、堅持依法治理港澳
在推進“一國兩制”實踐中重視依法治港依法治澳，運用法治思維和法治方式進行管治和治理，掌握憲法和基本法賦予的中央對特別行政區的全面管治權。憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎。在落實憲法和基本法確定的憲制秩序時，把中央依法行使權力和特別行政區履行主體責任有機結合起來，完善與基本法實施相關的制度和機制，堅決維護憲法和基本法的權威。香港、澳門從回歸之日起即已納入國家治理體系。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從全面推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，重視和推進依法治港治澳。⑨
近年來香港亂局頻繁，特別是發生以逼迫全國人大常委會收回關於香港政制度發展的“8·31”決定為主要訴求的非法“占領中環”運動和以反對特區政府修訂逃犯條例而向內地移交逃犯而引發的“修例風波”。面對香港局勢一度出現的嚴峻局面，中央始終把特別行政區放在依憲治國的總體格局中審視和把握，始終堅持依法治港，嚴格依照憲法和基本法辦事。2014年，在處理長達79天的非法“占領中環”事件時，中央以法治思維和底綫思維，堅定支持香港特別行政區政府依法處置。2016年，在處理“港獨”議員宣誓問題上，中央采取“人大釋法”的方式。針對香港特別行政區第六屆立法會議員宣誓過程中極少數候任議員宣揚“港獨”等違法言行，全國人大常委會主動對香港基本法第104條作出解釋，明確依法宣誓的含義和要求，為依法取消有關人員的立法會議員資格提供了明確的法律依據。中央不但對香港出現的亂局依法止暴制亂、撥亂反正，對港澳特別行政區發展過程中出現的問題也堅持依法治理。2017年12月全國人大常委會作出《關於批准內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排的決定》，確認有關合作安排符合憲法和香港基本法，解決了在香港特別行政區行政區域範圍內實行“一地兩檢”的合憲性、合法性依據問題，為在香港實施“一地兩檢”提供法律依據。2019年以來，面對“修例風波”帶來的危及國家安全和“愛國者治港”等重大原則的嚴峻複雜局勢，中央審時度勢，始終堅持法治原則，嚴格遵循憲法規定和法定程序，運用“決定加立法”⑩落實維護國家安全、“決定加修法”⑪落實“愛國者治港”等法治方式妥善應對，穩妥處理。
面對未來“一國兩制”在港澳實踐可能出現的新問題，必須堅持依法治港、依法治澳，依法保障“一國兩制”實踐。進一步完善“一國兩制”制度體系，要繼續嚴格遵循憲法和基本法的規定，運用法治思維和法治方式，在法治的軌道上推進“一國兩制”事業向前發展。
四、落實中央對特別行政區的全面管治權
中央對香港、澳門的全面管治權，是中央依照憲法和基本法對香港、澳門兩個特別行政區享有的憲制權力。我國是單一制國家，中央對包括香港特別行政區、澳門特別行政區在內的所有地方行政區域擁有全面管治權。香港、澳門兩個特別行政區的高度自治權不是固有的，而是來源於中央授權。高度自治權不是完全自治，中央對高度自治權具有監督的權力。中央對特別行政區的全面管治權必須堅持國家治理體系現代化的歷史邏輯、理論邏輯和制度邏輯。中央對特別行政區的全面管治是在“一國兩制”框架下進行的，落實中央對特別行政區的全面管治權則是推進國家治理體系現代化的重要體現。⑫
2014年6月，針對香港社會一些人對“一國兩制”政策和基本法的片面、偏頗理解和認識、對香港社會對行政長官普選的錯誤言論和歪曲主張，國務院新聞辦公室發表《“一國兩制“在香港特別行政區的實踐》白皮書，系統闡述中央的“一國兩制”方針政策，重點強調中央對香港擁有全面管治權等重要觀點，以正視聽、正本清源。白皮書指出，憲法和香港基本法規定的特別行政區制度是國家對某些區域采取的特殊管理制度。在這一制度下，中央擁有對香港特別行政區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對於香港特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力。⑬近年來，對香港社會有些人鼓吹香港有所謂“固有權力”、“自主權力”等，否認或抗拒中央對香港的全面管治權，中央通過制度建設，采取包括法律、政治、經濟、安全、外交等在內的一系列重要措施，落實中央對特別行政區的全面管治權。與此同時，中央加強對特別行政區高度自治權的監督，提高高度自治的效能，讓高度自治權更好地體現中央的全面管治權。
中央在堅持“一國兩制”方針、推動“一國兩制”實踐過程中，牢牢掌握憲法和基本法賦予的中央對香港、澳門的全面管治權，不斷健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權。中央對特別行政區行使的全面管治權與中央授權特別行政區行使的高度自治權是依法共生的關係。中央全面管治權與港澳高度自治權之間形成相互尊重、相互配合、相互支持的良性互動關係，共同致力於維護“一國兩制”的實踐、致力於維護國家主權、安全、發展利益、致力於維護港澳特別行政區的繁榮穩定。
五、落實維護國家安全的法律制度和執行機制
國家安全是國家生存發展的基本前提，保證國家安全是頭等大事。推動建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制、制定并實施《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》是十八大以來中央處理香港事務的重大舉措，也是回歸以來中央在香港維護國家安全的重大舉措。建立健全香港特別行政區維護國家安全法律制度的決定和制定實施香港國家安全法是“一國兩制”在特別行政區實踐的制度創新，也是總體國家安全觀的重要體現。
香港基本法第23條明確規定，香港特別行政區應自行立法禁止危害國家安全的有關行為和活動。澳門基本法也有同樣的規定。澳門在2009年完成國家安全立法。但香港回歸20多年來，由於內外反對勢力的阻撓、干擾，一直沒有完成立法工作。與此同時，香港原有法律中一些用於維護國家安全的規定也難以有效執行。香港維護國家安全的制度機制存在重大漏洞和風險。2019年香港發生的“修例風波”暴露了香港在維護國家安全方面存在的重大制度漏洞。黨中央堅持底綫思維，果斷決策，防範和化解香港在國家安全方面面臨的重大風險挑戰。
2019年10月，十九屆四中全會指出，要建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，支持特別行政區強化執法力量。2020年5月，十三屆全國人大三次會議通過《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，授權全國人大常委會制定相關法律，切實防範、制止和懲治任何分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為和活動以及外國和境外勢力干預香港特別行政區事務的活動。2020年6月，十三屆全國人大常委會第二十次會議通過《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》，并將其列入香港基本法附件三，明確由香港特別行政區在當地公布實施，對香港特別行政區維護國家安全制度機製作出法律化、規範化、明晰化的具體安排。制定和實施香港國家安全法是回歸以來中央處理香港事務的重大舉措，加強了在香港維護國家安全的制度保障，有利於“一國兩制”在香港實踐的行穩致遠。根據國安法的規定，香港特區國家安全委員會、國家安全顧問以及有關國安法的執法（警務處國家安全處）、檢控（律政司國家安全犯罪案件檢控部門）和司法（指定法院專門法官審理）專門機構或機制確立，并在處理違反國安法案件的過程中逐步完善。⑭2021年11月30日，中央人民政府向澳門特別行政區行政長官作出批復，決定在澳門特別行政區維護國家安全委員會設立國家安全事務顧問和國家安全技術顧問。
香港國安法順利實施，一些觸犯法律的反中亂港分子正在受到應有的制裁，多個反中亂港組織分崩離析，香港法治重回正軌。英國《經濟學人》智庫（The Economist Intelligence Unit）每兩年一次的“全球安全城市排名”，曾於2019年將香港排名由第9位降至第20位，但在2021年回調至更高的第八位，可見香港社會這兩年間趨於安全穩定是國際認同的客觀事實。
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