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| 兩岸和平協議大廈圖示 |
具有兩岸憲法性質的兩岸和平協議，是兩岸治理和兩岸各自立法的依據，它的內容也應當具有憲法的特徵，即由“國家基本制度和基本國策條款”、“基本權利”條款和“權力條款”構成。如此眾多和重要的內容決定了兩岸和平協議的簽訂過程是一個分階段的漫長漸進過程。這是由兩岸和平發展的長期性所決定的。隨著兩岸和平發展進程的深入和兩岸重疊共識的累積，兩岸在不同的階段漸次簽訂相應的和平協議，最終將引導兩岸走向統一。筆者認為，兩岸和平協議不可能“畢其功於一役”，故應當是復數的而不是僅有一部。它們記錄著兩岸整合的成果，擔負著使兩岸走向一體化的重任。這樣的復數形式的兩岸和平協議，不僅自身需要有相當程度的兩岸共識和科學合理的結構與內容，作為兩岸政治性協定，還需要有支撐其得以確立的兩岸經濟、文化、安全合作方面的制度安排。這三方面的制度安排就是兩岸和平協議的三大支柱，同時也作為“基本制度和基本國策”，成為兩岸和平協議的有機組成部分。
兩岸和平協議的三大支柱
兩岸關於經濟、文化和安全事務協同合作的制度安排。可以形成兩岸之間的三個基礎性“框架協議”：經濟合作框架協議（Economic Cooperation Framework Agreement，ECFA）、文化合作框架協議（Cultural Cooperation Framework Agreement，CCFA）和安全合作框架協議（Security Cooperation Framework Agreement，SCFA）。它們以“三足鼎立”之勢構成兩岸和平協議大廈的三大支柱。
支柱之一的兩岸經濟合作框架協議（ECFA）已經於2010年6月29日由“兩會”於重慶簽署，並於同年9月21日正式生效。協議以加強和增進雙方之間的經濟、貿易合作和投資合作為目標，承諾促進雙方貨物貿易和服務貿易進一步自由化，逐步建立公平、透明、便利的投資及保障機制，擴大經濟合作領域，建立合作機制。為此，確定了4項基本措施。協議還規定了貨物貿易和服務貿易的早期收穫計畫，並確定了《貨物貿易早期收穫產品清單及降稅安排》和《服務貿易早期收穫部門及開放措施》等5個附件，對早期收穫計畫予以安排。在ECFA的制度化安排下，兩岸經濟關係呈循序漸進、平衡發展的態勢。ECFA對兩岸經濟發展和一體化進程的促進作用，隨著時間的推移和各項工作的穩步開展而逐步顯現。ECFA的重要意義不僅僅在於為兩岸經濟發展注入活力，使兩岸獲得更大的經濟利益。它建立在兩岸堅持“一個中國”的“九二共識”基礎之上，為兩岸經濟的一體化進程開闢了道路，成為兩岸未來經濟關係的制度化安排，構成兩岸經濟關係的基本框架。ECFA的基本精神在於：在“兩岸同屬一個中國”的基礎上，消除雙方之間經濟交流的各種障礙，構建整個中國的內部統一市場。兩岸市場的統一是消除政治對立的物質基礎，ECFA以此為任，成為兩岸通過和平協議逐步化解政治對立不可或缺的一大基石。
支柱之二的兩岸文化合作框架協議（CCFA）雖未簽訂但已經逐漸提上兩岸協商的議事日程。島內有媒體也用“文化ECFA”或“文教ECFA”來指稱這一協議。胡錦濤總書記指出：“中華文化源遠流長、瑰麗燦爛，是兩岸同胞共同的寶貴財富，是維繫兩岸同胞民族感情的重要紐帶。”“我們將繼續採取積極措施，包括願意協商兩岸文化教育交流協議，推動兩岸文化教育交流合作邁上範圍更廣、層次更高的新台階。”(8)2012年3月22日他在會見中國國民黨名譽主席吳伯雄先生時又強調：“兩岸雙方可以通過加強兩岸文化交流，宣導認同中華文化、中華民族的理念，增進台灣同胞身為中國人的認同。”“雙方還應該積極考慮在文化教育領域商簽相關協議，以推動兩岸文教交流機制化和向更高水準邁進。”(9)
根據周葉中教授和祝捷博士的研究，“中華民族認同是和平協議的現實基礎，而法理共識是和平協議的歷史定位。因此，海峽兩岸和平協議是中華民族認同基礎上的法理共識。”(10)兩岸對中華民族的認同，是兩岸簽訂和平協議最深厚的社會基礎，而這一認同有賴於中華文化在兩岸間的弘揚與交流。兩岸不斷拓寬文化交流的領域，才能增進兩岸同胞中華文化認同和中華民族認同，使兩岸和平協議具有廣泛而堅實的民眾基礎。大陸有學者指出：“兩岸文化交流不只是兩岸關係和平發展架構的重要內容,還是維繫兩岸同屬中華文化、同屬中華民族的重要紐帶,是有效化解島內分離主義、增進祖國(中國)認同的重要途徑。”(11)“通過文化認知的趨近認同，是逐步通向政治認同的最佳快捷方式。”(12)島內有識之士也看到了兩岸文化合作框架協議（CCFA）之於兩岸和平協議的重要意義：“文教ECFA簽署後，再談相關和平協議的協商簽訂，才是合理現實的。”(13)
支柱之三的兩岸安全合作框架協議（SCFA）目前尚未進入兩岸制度化協商的視野，但其重要意義和急迫性，在2011年3月11日的日本福島地震導致海嘯和核洩露後，引起了兩岸眾多人士的關注。劉國深教授的看法頗具代表性：“兩岸人民關係中的‘安全需求’，可能是ECFA時代兩岸政治互動最具現實意義的議題。”(14)在兩岸軍事互信的建立遇到阻力的情況下，簽訂兩岸安全合作框架協議也許更具現實意義。兩岸軍事互信與兩岸安全合作兩者之間，既有聯繫，又有區別。軍事互信的建立當然是安全合作的最重要成果，但是在兩岸安全需求中，“安全”概念已經是指“非傳統安全”，它包括但不限於軍事安全，其內涵遠遠大於軍事意義上的安全。2008年馬英九擔任台灣地區領導人以來對建立兩岸軍事互信機制的立場有了某種變化，建立軍事互信的動議暫時被擱置，用張亞中教授的話說，就是“兩岸軍事互信機制的討論暫時胎死腹中”。(15)在這種情勢下，兩岸從軍事色彩較為淡化的安全合作入手，來解決兩岸的安全需求問題也許更加可行。
當前，兩岸任何一方的安全，都呈現出一定的非傳統性，與人們長期以來形成的傳統安全觀念有相當大的區別。正如台灣東海大學潘兆民博士所言：“當前安全問題應當是‘綜合安全’（comprehensive security）的理念，除了是多領域、多層次之外，更需要通過合作來形構安全環境。如核能安全的國土防災，及海上犯罪、海洋污染等海上安全問題，已經再再證明無法通過單邊行為來處理，急需兩岸共同處理，甚至包括一些國內的相關單位為主體，共同採取作為。”筆者非常贊同潘兆民博士的上述觀點。他還指出：“事實上，其他如地震、海嘯、風災等重大自然災害，甚至是海上救難、反恐及打擊海盜等海上通道安全等，皆非以台灣自身之力足以解決，日本福島核災正是最佳例證。”(16)另外如跨境犯罪、海洋環境安全、海外僑民安全、食品安全、藥品安全、能源安全、糧食安全、生物物種安全以及南海、釣魚島引發的國土安全等，也都需要通過兩岸廣泛的合作來追求和獲得。為此，兩岸簽訂安全合作框架協議（SCFA）具有十分明顯的迫切性。事實上，近年來由於跨境電信詐騙、三鹿奶粉事件和福島核事故等事件的刺激，兩岸早已認識到在非傳統安全事項上進行合作的必要性，並且在急需合作的領域已經簽訂了相關協議，即《海峽兩岸食品安全協議》（2008年11月4日）、《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》（2009年4月26日）、《海峽兩岸核電安全合作協議》（2011年11月21日）。這3項協議只是在某一具體安全專案上約定了兩岸合作，未能在宏觀層面確立兩岸安全合作機制。這3項協議的簽訂，既為SCFA的簽訂開闢了道路，也從一個側面表明了簽訂SCFA的迫切性和必要性。潘兆民博士還進一步指出了簽訂SCFA與兩岸和平協議的關係：“在兩岸簽訂經濟合作框架協議（ECFA）之後，應比照該協議簽訂‘安全合作框架協議’。因為台灣的安全維護，不是只有核能安全，其他更多的國土與海洋安全事項，急需正視。因此，可將該《核能安全協議》，列入整體安全合作架構中的一項協議，並持續在架構協議之下，後續簽訂各項安全合作協議，如海上安全合作協議、防災合作協議等等，以便做為開啟兩岸和平協議之門。”由這些領域“安全互信的累積，做為兩岸軍事互信的平台，如此才能有厚實的基礎去建構兩岸的和平協議機制，甚至是軍事互信機制等。”(17)
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