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| 在中美都加強國家安全韌性建設的背景下，國家安全韌性的競爭或將成為中美競爭的新焦點。 |
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| 圖1：“韌性”與“有韌性的”在美國《國家安全戰略》報告中的詞頻 |
中評社╱題：“國家安全韌性建設：美國對華競爭的新著力點” 作者：丁思齊（杭州），浙江大學世界史所／美國研究中心博士研究生；米雪（青島），山東大學政治學與公共管理學院助理研究員
【摘要】美國的國家安全理念正在發生範式變遷，“韌性範式”開始影響美國的國家安全建設。在拜登政府時期，美國的國家安全韌性建設出現了新特徵，尤其是，國家安全韌性建設被納入了拜登政府的對華競爭方略中。一方面，與中國的競爭增加了美國國家安全體系的脆弱性；另一方面，贏得與中國的競爭也需要美國減少國家安全體系的脆弱性。國家安全韌性建設也影響了拜登政府的對華競爭方略，即注重培育而非汲取競爭資源、以加強經濟韌性為緣由推動對華“脫鈎”、以韌性建設引領對華軍事競爭方略的調整以及構建“韌性聯盟體系”。在中美都加強國家安全韌性建設的背景下，國家安全韌性的競爭或將成為中美競爭的新焦點。
所謂“範式”（paradigm）指的是某一科學領域的一整套概念體系或理論框架。美國的國家安全理念正在發生範式變遷，美國的國家安全戰略開始受到一種新的國家安全理念即韌性範式的影響。受該範式的影響，美國開始加強國家安全韌性建設，試圖把美國建設成為一個“韌性國家”（resilient state）。而且在中美戰略競爭的背景下，美國的國家安全韌性建設已經直接影響到了它的對華競爭方略，塑造了其對華競爭議程。因此，討論美國的國家安全韌性建設及其影響下的美國對華競爭方略，有助於更為全面地把握美國對華競爭政策的走向。
一、“韌性範式”的內涵
近年來，韌性建設已成為了一些國家或地區安全政策的重要著力點。美國國家安全戰略對於韌性的關注始於奧巴馬政府時期。奧巴馬政府2010年的國家安全戰略報告首次大量使用了“韌性”（resilience）和“有韌性的”（resilient）兩詞。特朗普執政時期，美國國家安全戰略報告延續了對於韌性的關注。到了拜登政府時期，美國國家安全戰略報告對於韌性的關注更是進一步強化（見圖1）。這也說明加強美國國家安全的韌性建設是跨黨派共識。因此，美國國家安全韌性建設在未來很可能不會受到黨派因素的明顯干擾，將繼續延續下去。
不安全是威脅與脆弱性綜合作用的結果，因此，國家可以通過兩種方式降低自身的不安全感，即防止或消除威脅，或者減輕自身脆弱性。〔1〕這也就形成了兩種國家安全邏輯，即以消除威脅為中心或以降低脆弱性為中心的國家安全政策。美國傳統的國家安全政策以威脅為中心，因此，被稱為“威脅範式”。在美國高度強調國家安全韌性建設的背景下，“威脅範式”對美國國家安全戰略的指導意義正在下降，而“韌性範式”的影響力則在不斷加大。
“韌性範式”認為，第一，美國的國家安全體系會不可避免地面對各種威脅，并且在面對威脅時，美國的國家安全體系具有脆弱性，而這種脆弱性則可能會帶來嚴重後果；第二，作為一種“好”的品性或能力，韌性可以幫助降低美國國家安全體系脆弱性，使它可以更好地承受衝擊并從中快速恢復。
我們還可以從以下角度進一步討論“威脅範式”和“韌性範式”的內在邏輯。第一，國家安全追求的狀態。關於何為理想的安全狀態，有絕對安全與相對安全之分。“威脅範式”往往與絕對安全相聯繫，強調消除所有的不確定的威脅，從而確保自身處於不受威脅或免於危險的狀態。〔2〕“韌性範式”更可能與相對安全相聯繫，并不要求徹底消除潛在或現實的威脅，衹要求在威脅面前降低脆弱性，以便在遭受到威脅衝擊時降低損失，并從中更好地恢復。
第二，國家安全實現的成本高低。相較於“威脅範式”，“韌性範式”意味著更低的國家安全成本。因為實現絕對安全需要大幅度提升本國的國家安全能力、大幅度削弱潛在或現實安全威脅的威脅能力，以及可置信地削弱潛在或現實安全威脅對本國的威脅意願，〔3〕而追求相對安全衹需投資本國的國家安全能力。
第三，國家安全的對象是確定的還是不確定的。基於“威脅範式”的國家安全對象是明確的，但“韌性範式”意味著國家安全的對象具有高度不確定性。在“韌性範式”下，國家會將一些無法預知的風險視為國家安全建設的對象。
美國國家安全所面臨的威脅具有高度的不確定性，美國無法再根據單一威脅建構國家安全戰略，也是導致美國國家安全政策發生範式變遷的根本原因。2022年的《國家安全戰略》報告指出，氣候變化、糧食安全、傳染病、恐怖主義、能源短缺和通貨膨脹等不是次要於地緣政治的邊緣問題，而是國家和國際安全的核心問題，并必須以此為前提加以處理。〔4〕面對具有高度不確定性的安全環境，絕對安全已不可能實現。2010年的《國家安全戰略》報告指出，“在我們盡一切努力防止這些危險的同時，我們也認識到我們無法阻止或預防每一個威脅。”〔5〕因此，美國衹能轉換國家安全戰略的邏輯，強調國家安全的韌性建設，將實現國家安全的重心置於降低脆弱性上。
二、拜登政府國家安全韌性建設的特徵
到拜登政府時期，美國的國家安全韌性建設已歷經三屆政府。拜登政府的國家安全建設也發生了一些新的變化，表現出了新特徵。
首先，在建設指向上，拜登政府將加強國家安全韌性建設作為其大國競爭方略的重要組成部分。在奧巴馬和特朗普政府時期，美國國家安全韌性建設更多與美國的國土安全以及網絡安全聯繫在一起，旨在提升美國國土安全與網絡安全體系應對各種突發事件的韌性，沒有將之與對華競爭聯繫起來。
在拜登政府治下，大國競爭時代的美國對華政策開始更為系統，強調圍繞“投資”、“結盟”、“競爭”展開對華競爭。至於“投資”的具體領域，美國的國家安全韌性則是重點關切。2022年的《國家安全戰略》報告指出，美國對中國的戰略包括“在國內投資我們的力量基礎——我們的競爭力、創新能力、韌性和民主”。〔6〕由此，可認為美國的國家安全韌性建設在拜登政府時期已經突破了傳統的國土安全、網絡安全等範疇，成為了美國大國競爭方略的重要組成部分。
其次，就關切領域來說，拜登政府將經濟韌性、社會韌性、國防韌性與氣候韌性作為國家安全韌性建設的重點議程，試圖補齊美國國家安全的短板，進一步降低美國國家安全體系的脆弱性。
拜登政府注意到美國的經濟體系存在不少脆弱之處，比如供應鏈上的對外依賴、缺乏充分的市場競爭，等等。因此，拜登經濟學的三大支柱——在美國進行明智的投資、賦予工人權力和促進競爭以降低成本和幫助小企業，有兩根都直接涉及加強美國經濟的韌性。
美國的中產階級自20世紀70年代以來逐漸萎縮。中產階級的衰落也對美國國內政治、經濟與安全形勢都產生了極其深遠的影響，這導致美國的國家安全存在顯著脆弱性，是目前美國國內政治與社會秩序混亂的根源之一。2022年的《國家安全戰略》報告指出，“美國在世界上的成功未來取決於我們在國內的力量和韌性，尤其是我們的中產階級的力量。中產階級對於我們的國家安全至關重要，它是經濟增長的引擎，也是民主活力和凝聚力的重要源泉。”〔7〕由此，拜登政府高度重視以強大中產階級為代表的社會韌性建設。
在奧巴馬和特朗普政府時期，以加強網絡空間和太空領域的韌性建設為代表，美國已經圍繞加強國防韌性做了大量努力，在拜登政府時期得到了進一步加強。2022年10月的《美國國防戰略》報告明確將韌性建設確定為美國國防戰略的優先事項之一，提出為了確保未來的軍事優勢，要建立具有韌性的聯合部隊和國防生態體系。〔8〕這意味著國防韌性建設將從具體戰略行為上升為美國國防戰略的核心議程。
作為民主黨政府，拜登政府將應對氣候變化作為其內政外交議程的中心。加強氣候韌性建設，以使美國減少面對氣候變化的脆弱性，正是拜登政府國家安全韌性建設的重要議程。上台伊始，拜登政府就發布了關於應對氣候變化的行政令，要求迅速采取行動，在國內外建立抵禦氣候變化影響的韌性。
再次，就實現途徑來說，拜登政府“雙管齊下”，既重視物理層面的韌性建設，又把人的因素作為國家安全韌性實現的重要議題。對此，以社會韌性建設為例。為了復興美國的中產階級，一方面，拜登政府通過推動供應鏈本土化，重建美國的工業製造能力，加強高速公路、橋梁、港口、機場和運輸系統等物理基礎設施來為美國的中產階級創造就業機會；另一方面，拜登政府還強調直接在美國人民身上投資，以使美國人民更具活力和韌性。在拜登政府的認知中，“這些投資將通過確保我們的勞動力接受更好的教育、更健康和更高效，提升我們的經濟能力。更強大的勞動力還將建立持久的優勢，增強我們的力量和韌性。”〔9〕
國防韌性建設同樣如此。一方面，美國試圖通過加固軍事基地、加強導彈防禦能力等物理措施來降低國防脆弱性；另一方面，美軍又重視軍人心理和身體層面的韌性建設，以增強美國軍人在複雜環境下的生存與作戰能力。
最後，在建設主體上，拜登政府高度重視政府部門之於國家安全韌性建設的作用，并開始從意識形態的角度重新定位政府部門的作用。自20世紀80年代以來，美國的國家治理長期受到新自由主義的深刻影響。新自由主義正是美國國家安全脆弱性增強的意識形態根源。美國國家安全顧問沙利文（Jake Sullivan）指出，“以過分簡化市場效率的名義，戰略物資的整個供應鏈——以及製造這些物資的行業和工作崗位——都轉移到了海外。”〔10〕這也是拜登政府乃至美國國內對於新自由主義意識形態進行反思的集中體現。
2022年美國《國家安全戰略》報告明確指出，單靠市場無法應對美國所面臨的種種挑戰。因此，“我們正在確定并投資於私營行業尚未單獨動員起來保護我們核心經濟和國家安全利益的關鍵領域，包括增強我們的國家韌性。”〔11〕總的來看，拜登政府對於政府部門作用的看重不單是工具性或戰略性的，更是意識形態性的。而這可能也代表了美國國內治理與發展模式的重要變遷，如同進步主義時代與新政時代，大政府哲學的重新回歸。
三、拜登政府國家安全韌性建設的中美競爭動因
對國家安全環境複雜性的認知也是拜登政府加強美國國家安全韌性建設的重要原因。不過，這同樣與中美戰略競爭有關。
（一）與中國的競爭增加了美國國家安全體系的脆弱性
一方面，如果不是因為與中國的戰略競爭，美國依然可以維持一些領域內的固有“治國術”（statecraft），這些領域內的國家安全脆弱性問題也就不會暴露。然而，隨著美國的對華政策開始以競爭為主導，相關領域內的脆弱性問題隨之凸顯。美國為了減少國家安全脆弱性也就不得不加強相關領域內的韌性建設。
比如，與中國的戰略競爭凸顯了美國國防工業，尤其是造船業的脆弱性。在去工業化的浪潮中，美國的造船工業嚴重衰退，不復往昔。造船業的衰退導致美國新造和維修艦艇的能力嚴重下降。由此，增加了美國國家安全的脆弱性。但客觀地說，如果不是與中國競爭，美國造船工業的衰退及其帶來的國家安全脆弱性不會如此顯著，畢竟相對於絕大多數國家，美國的海軍及其造船業依然具有壓倒性優勢。然而，與中國的競爭決定了美國必須高度重視造船業衰退導致的國家安全脆弱性。因為中美造船能力存在著巨大差異。〔12〕沒有強大的造船業就不可能有強大的海軍。從長遠來看，造船業的衰落導致美國海軍在與中國海軍的競爭中處於不利的位置。因此，中美競爭進一步暴露出了美國國家安全體系的脆弱性。
另一方面，中國競爭能力的增強也增加了美國國家安全體系的脆弱性。近年來，中國以精確打擊力量為主的“反介入/區域拒止”（Anti-Access/Area Denial）能力進步顯著。這也使得美國西太平洋地區的大型航空母艦編隊與軍事基地具有了一定脆弱性，動搖了美國海軍在西太平洋地區的制海權，從而使得美國在西太平洋地區長期推行的“以海制陸”戰略受到了嚴重挑戰。
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