中評社╱題：“二軌路徑：澳門社會治理多元的再釋義與再賦能” 作者：楊迪雅（澳門），澳門科技大學社會和文化研究所博士資格候選人；于茗卉（香港），香港中文大學（深圳）人文社科學院研究員；郝雨凡（香港），香港中文大學（深圳）校長講座教授、澳門科技大學社會和文化研究所特聘教授
【摘要】學界一般認為澳門社會治理源於葡萄牙殖民統治時期的“華洋分治”模式。鑒於此，本文提出葡萄牙政府與明清政府在各自國內政治上的特殊性造就了二者在澳門地區治理處於低整合狀態，形成了政府權力控制收縮的“縫隙效應”；而外來移民文化的嵌入奠基了澳門多元社會結構形態，又造就了以民間社團為代表的民間自治模式的興起。這兩點共同形成了實施意義上的澳門政府治理與民間自治的二軌路徑，這正是澳門社會治理模式的核心。回歸以降，“一國兩制”框架下澳門社會治理的二軌路徑呈現政府主導與社團高度自治的協調關係，讓澳門社會文化變得更加多元、包容、和諧，也豐富了人類文明新形態的實踐經驗。
一、多元文明延續與有效社會治理
全球化時代，人類文明發展到前所未有的新高度。不同文明共生、交融成為時代的基本特徵。一方面，全球化背景下不同區域文明的交流與融合打破時間和空間的限制，促進了物質文明積纍飛速發展，特別是近年來，雖然在疫情、地緣政治風險等挑戰下，全球GDP總量還是在百萬億美元上下浮動，以中國、印度等為代表的新興經濟體總體持續增長在4%以上，保障了物質文明的持續穩定和繁榮發展；〔1〕另一方面，“異域文明”的曝光強化了個體對自身文明的認知，激烈的社會競爭也讓個體更加願意回歸以族群、國家為基礎構建的團體當中，尋求安全感和歸宿感。極端情況下，某些個體把其他文明視為異端，把自身周圍的社會問題、國家問題歸結為“文明入侵”，主張采取暴力手段維護自己文化和文明的“純潔性”，從而發動恐怖主義襲擊，這也成為當今國際社會不穩定的因素之一。在國際政治經濟格局加速變動之際，歷史并未終結，人類文明始終追求著和平與發展，全球治理理念的維度和內涵要義也重新得到國際社會的重視。
社會治理理論作為公共治理理論的重要組成部分，儘管在不同社會關係、制度框架、制度參與、文化背景下有不同的詮釋和現實意義，但其內涵核心都在於解釋治理秩序上社會不同行為體間權力的“分配”與“制衡”，實現所謂的社會平等，從而與文明發展相輔相成〔2〕。歷史地看，尊重文明多元化發展的治理模式才是保障社會穩定、繁榮可持續的有效路徑。中華傳統文化文明的源遠流長與有效的社會治理經驗就是一組很好的例子。在傳統社會，中國社會治理模式有兩個典型的解釋，一是費孝通先生將其解讀為“雙軌政治”下的基層社會自治格局，即皇權下到地方上的無為主義與地方紳權禮治的并行模式，主要是為防止中央官到地方上濫用權力，又能維護當地社會的傳統風貌和基本秩序〔3〕；二是梁漱溟先生將其描述為一種倫理本位的社會建構，即倫理道德觀念與自然經濟極度耦合的狀況下形成的社會穩定與和諧〔4〕。但這兩種解釋都基於一個前提基礎，即中華傳統文化文明還未受到外來文明的衝擊，社會治理仍在一種相對封閉的社會環境中進行。從經驗來說，殖民社會中本土文明與外來文明之間往往會存在強烈的現實挑戰或者激烈的社會鬥爭，呈現本土文化衰退甚至被吞噬現象，有一種強烈的文明衝突“宿命”。截然不同的是，澳門，既傳承了中國傳統文化文明，又作為葡萄牙曾經的“殖民地區”，在經歷了一定的衝突、協調後形成了各放異彩的多元族群文化共生、繁榮局面。群族間互相獨立卻又在島上共同生活而互相滲透，在保持各自文化的特點時又對立統一地融合，不僅在幾百年的發展之中實現了文明的延續和繁榮，還形成了一種多元文化互相嵌入的人類文明新形態。
基於澳門社會治理模式的變遷與多元文明的延續提出本文的核心問題，澳門社會治理是在怎樣的政治、經濟、社會條件下達成文明的延續與繁榮？有學者認為，澳門治理模式的實質“是在承認與保護各族群對自身文化存在與延續的需求之基礎上，通過建立統一的制度規範與引導社會不同族群通過平等合理渠道表達自身文化要求，并努力將不同族群與文化納入‘澳門人’這個大框架中和諧并存的現實進程”。〔5〕在四百年間的發展之中，也正是這種治理模式的特殊性造就了澳門成為打開中國與世界不同文明交流的門戶之一，將其社會的核心價值逐步演化成為“為容忍、承認、尊重以及由此產生的信任、合作、互助、共同承擔和社會責任感”。〔6〕結合本文的核心問題，這種治理模式的特殊性又是如何在歷史進程中演變的？其中是否涉及其他地區沒有的條件和因素？
綜合上述問題，本文提出在歷史進程下，葡萄牙殖民政府與明清政府在各自國內政治上的特殊性造就了澳門地區治理的低整合狀態，形成了政府權力控制收縮的“縫隙效應”〔7〕；同時，外來移民文化的嵌入奠基出澳門多元社會結構形態，也造就了以民間社團為代表的民間自治模式，并影響至今。在貫通中西、多元文化共存發展的背景下，澳門的治理模式又進一步造就了澳門各民族“兼容并包”“共榮共生共處”的“善治”格局，推動了人類文明新形態的建設。
二、澳門“低整合”政府治理與民間社團的崛起
從16世紀中葉葡萄牙人租賃、居住、占領澳門再到澳門回歸，澳門的治理主體經理了“中-葡-中”的轉變。因為政府治理層面的不穩定、制度混亂等問題影響到了澳門多元群族間的基本生活和利益訴求，讓澳門政府-社會關係出現了一個權力真空，即社會治理生態不得不依靠民間力量來維持平衡，也為澳門社會治理多元主義打下歷史基礎。
（一）葡萄牙殖民管制期內澳門“低整合”政府治理形成
從微觀角度來說，無論是明清政府時期，還是葡萄牙殖民管制時期〔8〕，中國從未真正意義上放棄對澳門的主權和治權，也造成了澳門實際意義上的雙重治理主體，且由於資源和雙方力量的不對等，雙重治理主體之間又形成了治理上的來回拉鋸，造成了實質上的“低整合”政府治理階段。本文認為可以分為三個不同階段：
第一階段：中方治理為主，葡方拉鋸式試探（1557-1840年）
作為中國最早對外的海上門戶之一，對於澳門治權的爭奪就起源於其優越地理位置帶來的商貿價值。該階段的治理以中方為主，主要判斷點在於葡方在治權上的試探，而主權和實際治權控制在明、清兩朝中央政府手中。
1557年，葡萄牙人為獲得澳門南部的居住權以每年500兩白銀與明朝當地政府進行租賃交易，隨後在1583年未經明廷的同意成立澳門議事會管理葡人社區事務〔9〕。1616年到1783年間，葡萄牙前後派駐50多任澳門總督，并一直擴充甚至強化總督在澳門的權力自由度。面對葡萄牙人膨脹的野心，明廷乃至清廷其實一直都有對葡萄牙人進行嚴格管治。例如葡萄牙人不能買賣土地、每年需繳納500兩白銀給予當地政府為地租、房屋修建須經過明政府批准，甚至摧毀葡萄牙人自行修建的城墻，限定衹能居住在澳門南方，且由果阿親王管轄。為完善對居澳外國人的管理，還有兩個標志性事件是：1685年成立的粵海關，在澳門執行關稅主權；及1749年的治澳法令《澳夷善後事宜條議》十二條。
第二階段：葡方治權確立，中方有心無力（1840-1910）
這一階段中-葡在澳門權力爭奪地位的演變有兩方面原因：一是鴉片戰爭以後清朝政府在內憂外患下國勢由盛轉衰；二是1842年，清政府與英國簽訂《南京條約》割讓香港島後，葡萄牙趁火打劫，以期奪取控制澳門。1844-1864年期間，澳督亞馬留（Jo.o Maria Ferreira do Amaral ）推行一系列殖民統治政策，即“有償自治”，葡萄牙向清政府納租，但對澳門華籍居民徵收地租、人頭稅和不動產稅，把對葡萄牙居民實行的管治權，擴大到華籍居民；1849年開始，亞馬留停止向清政府繳付地租銀，并限令大清帝國海關撤出澳門，造成既成事實的管轄權擴張。
從法律意義上說，葡萄牙人并不能有效行使主權，廣東官員依舊掌握了大部分澳門居民的刑事和民事權，這就造成了1864-1887年間中葡關於澳門政治法律地位的談判。而清廷這個時期面臨的最大問題是財政危機，為謀求澳門地區經商穩定和鴉片稅利，在迴避澳門主權問題下，清政府最終與葡萄牙在1887年簽訂《中葡和好通商條約》，正式確認葡萄牙永居管理澳門的權利，也成為了澳門社會發展的歷史轉折點。
第三階段：中方逐步恢復治權，葡方略有反復但節節敗退（1910-1979）
20世紀以後，中-葡在澳門治權關係上發生變化的主要原因有二：一是中葡兩國政制皆發生變動，從而涉及到的政治、經濟、社會發展及主權歸屬問題；二是葡萄牙政府因為內部鬥爭而無暇顧及對澳的控制問題。
辛亥革命後，國民黨政府致力廢除一切不平等條約并收回澳門，但由於英國從香港向澳門派出戰艦施壓等原因，澳門的主權問題再次擱置，不過推動了關稅自主和領事裁判權，且在1927年建立國民黨澳門支部。
1945年日本宣布無條件投降之後，時任中國駐葡大使張謙要求里斯本政府放棄葡萄牙在華領事裁判權。中華人民共和國成立後更是加速了收復澳門的歷程。經過中葡多次談判，澳門最終於1999年實現回歸。實質意義上，在這80年以來，葡萄牙幾乎沒有對澳門制定出任何行之有效的特殊政策和管理措施。
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