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| 允許港澳居民報考內地公務員是銜接內地與港澳社會保障機制重要的一環 |
中評社╱題：中國籍港澳居民報考內地公務員的重大價值 作者：馮澤華（深圳），深圳大學港澳基本法研究中心博士研究生、中國法學會會員
《粵港澳大灣區發展規劃綱要》首次從官方文件的層面明確中國籍港澳居民享有報考內地公務員的權利，為港澳居民積極參與國家事務管理奠定制度基礎。從港澳居民報考內地公務員的重大價值來看，至少可從三個維度進行充分闡釋。首先，從憲制價值來看，有助於港澳的分離式憲制秩序邁向融合式憲制秩序，促進“一國兩制”得到全面準確貫徹；其次，從政治價值來看，有助於領土回歸邁向人心回歸，增強港澳居民對祖國的向心力；最後，從民生價值來看，有助於港澳社會民生問題的“囚徒困局”邁向港澳與內地共建共享的新時代形態，促使港澳居民與內地居民同發展、共繁榮。更值得期待的是，港澳居民報考內地公務員的制度與實踐，亦可為日後台灣居民報考大陸公務員提供寶貴經驗。
2019年2月中共中央、國務院印發的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》首次從官方文件的層面明確：“研究推進港澳居民中的中國公民依法報考內地公務員工作。”這為中國籍港澳居民（以下簡稱港澳居民）積極參與國家事務管理奠定良好的制度基礎。事實上，近年來，港澳居民報考內地公務員的實踐已在悄悄地進行中。根據人力資源和社會保障部官網顯示，近些年均有港澳居民報名參加中央機關及其直屬機構公務員招考和廣東、福建等省的公務員錄用考試，並已有一些港澳居民被錄用為公務員。①然而，迄今為止，中央層面的立法尚未明確港澳居民報考內地公務員的合法路徑，在實踐中究竟有哪些港澳居民已經被錄用為公務員亦語焉不詳。這意味著港澳居民報考內地公務員的制度化、法治化進路仍有相當長的空間需要整合和建構。基於如此背景，本文選取憲制、政治、民生三個維度對港澳居民報考內地公務員的正當性進行充分證成，期待研究成果能為相關制度以及日後台灣居民報考大陸公務員的建構之路提供思路。
一、憲制價值：分離式憲制秩序邁向融合式憲制秩序
港澳回歸初期，由於“河水不犯井水”管治思維的主導，內地與港澳的往來並非十分緊密，兩種社會制度的內在張力在“蜜月式”的和諧相處中得到進一步的舒緩。然而，隨著港澳社會形勢逐步發生一些微妙變化後，傳統的管治思維不能有效地解決一些棘手問題，其中，最為根本的問題在於港澳社會的憲制秩序尚未完全厘清價值取向。可以說，港澳社會當前的一些問題的根源在於憲制秩序價值取向的片面發展。
港澳回歸前，港澳社會的憲制基礎是殖民當局適用的憲制性文件，如香港的《英皇制誥》與《皇室訓令》。港澳回歸後，港澳是中華人民共和國的一個地方行政單位，港澳社會的憲制基礎自然演變為《憲法》和《基本法》。然而，這一認識並未被港澳社會所接納，甚至港澳的精英對此亦存在一些誤區。在香港高校，憲法課特指基本法課程。②在這種先天具有誤區的教育下，港澳社會自然認定《基本法》是他們“唯一”的憲制基礎。這種局面的形成與港澳回歸以來過度強調“兩制”在國家發展大局中的區別有關，以至於日後部分港澳人士以高度自治權為名挑戰中央在港澳的權威性。2014年6月，隨著國務院新聞辦公室頒佈《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐（2014年6月）》（以下簡稱“白皮書”）以後，中央希冀對港澳社會認識中存在的誤區進行徹底地“撥亂反正”，並正式強調：“憲法和香港基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎。”③“白皮書”出台的重大意義不僅在於澄清港澳的憲制基礎不是單一的而是複合的，而且從根本上“推翻”那些認為憲法不能在港澳適用的錯誤觀點，為憲法在港澳的適用提供了基礎性的制度框架。自此，港澳社會的憲制秩序及其價值取向的厘清工程進入了一個新的時代。
儘管“白皮書”出台的意義是空前的，但由於港澳居民慣有的路徑依賴，基本法在港澳社會中的根本性地位尚未得到有效的扭轉。五年以來，儘管不少官方文件強調憲法和基本法在港澳社會的共同性憲制意義，但由於配套制度尚未有效銜接，這一憲制意義仍未得到有效彰顯。2018年8月，國務院頒佈《港澳台居民居住證申領發放辦法》後正式拉開了港澳居民與內地居民融合式發展的時代進程。符合條件的港澳居民自2018年9月1日起，可以在內地申領居住證，並享受勞動、社會保障、教育、衛生、法律等公共服務。作為這一時代標誌的前奏，人力資源社會保障部於2018年7月4日內部發文公佈近年來港澳居民報考內地公務員的概況，並於2018年11月23日在官網上公佈了這一事項，與《港澳台居民居住證申領發放辦法》的實施共同成為新時代助推港澳居民融入國家發展大局的雙重“利器”。與港澳居民權益有關的系列配套制度的陸續出台，是港澳居民作為中國公民在憲法權利上的有效保障。可以說，在2018年9月以前，港澳社會的憲制秩序是分離的，“兩制”與“一國”衹是名義上的結合。在實際運行中，“兩制”往往挑戰、甚至壓迫“一國”。而在2018年9月以後，港澳社會的憲制秩序逐步趨於融合，“兩制”與“一國”成為實質意義上的“聯姻”。為了加快這一進程，更好地保障港澳居民在融入國家發展大局後的權益，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確推進港澳居民報考內地公務員。這一舉措不啻是新時代港澳居民融入國家發展大局系列配套措施的昇華，而且是中央向港澳釋放的一種信任感、誠意。可以說，允許港澳居民報考內地公務員是中央信任港澳居民，願意以最大的真誠吸納具有抱負的港澳居民進入國家管治隊伍中，共同撰寫新時代民族復興偉大中國夢的壯麗史詩。
不同於明確港澳居民可與內地居民平等地享有教育、就業、醫療等淺層制度上的權益保護問題，報考公務員的制度直接觸動國家政治制度的基石。可以說，公務員制度具有的政治敏感性是其他權益保護制度無法比擬的。這也是多年來港澳區人大代表、政協委員長期呼籲中央允許港澳居民報考內地公務員，而中央有關部門直至港澳回歸二十餘年後方謹慎回應的邏輯根源。考慮到港澳居民潛在的資本主義色彩無法在短時間內與具有濃厚社會主義色彩的內地公務員制度進行有效銜接，如政治審查制度的建立便是一個模棱兩可的重大環節。貿然簡單地允許港澳居民進入國家管治隊伍中，不僅不利於國家政治秩序的良性運行，而且帶來諸多國家安全的風險。儘管港澳居民報考內地公務員存在諸多的風險，但長期不保障港澳居民的這一權益，不僅涉嫌違反了憲法上關於法律面前人人平等的原則，而且還迎合了分離式憲制秩序的“口味”。如此一來，港澳居民對祖國的向心力、國家認同感、政治認同感等多種極具有情感意義的提升工程無法“自圓其說”，實效亦將不斷褪減，甚至部分港澳青年肆意掀起“港獨”的大旗，極端本土主義彌漫港澳社會。如今，中央允許港澳居民報考內地公務員，即是一種制度自信的具體表現，是在權衡政治風險與彰顯融合式憲制秩序中尋找的一種科學決策。憲法意識、一個國家的憲制理念將逐漸融入到港澳社會中，憲法和基本法的共同基礎將日益鞏固。與此同時，無論意義如何重大，但卻難以在短時內直接浮現，需要長期的制度配套設計，或許跨越整個新時代發展的階段。
總而言之，允許港澳居民報考內地公務員絕非簡單的憲法權利保障問題，而是蘊涵一種深層的憲制秩序重構——從分離式的憲制秩序邁向融合式憲制秩序，它將標誌著港澳居民作為中國公民的身份獲得高程度的認可，港澳居民的憲法意識不斷提高，適用憲法權利義務規範將獲得前所未有的質變。
二、政治價值：領土回歸邁向人心回歸
憲制價值主要是從港澳的根本性法律制度進行證成的，而政治價值則需要從人心嚮往的路徑進行論證，前者強調國家機器對人的影響，後者強調人對國家機器的影響。誠然，在港澳經濟基礎尚未得到變革的情況下，國家機器與人是相互影響的關係，故需要營造良好的社會環境，健全國家機器與人的配套制度。
港澳回歸後，首先帶來的是主權的恢復。根據中央對港澳的有關政策，尤其是得到聯合國認可的《中國常駐聯合國代表致聯合國非殖民地化特別委員會的聲明》，港澳的回歸，並非是中國收回領土，港澳亦非殖民地。港澳領土的回歸是中央對港澳行使的主權的恢復，亦即主權一直在中國，衹是領土被他國所佔用。基於這一定位，港澳居民自無權公投決定港澳的去留。近年來，部分港澳居民受國外不良勢力的蠱惑，加之港澳國情教育工作尚未到位，激進勢力不斷湧現，有的高歌港英殖民的歷史，有的提出“港獨”，有的建議“香港命運自決”，更有的謹慎論證“香港城邦論”。④不少類似“香港民族黨”的組織大行其道，嚴重撕裂了內地與港澳良好的情感關係。激進勢力的言行，實質上把享有高度自治權的港澳變成獨立的政治實體，企圖脫離中國。誠然，從中央佔據的天時地利人和的角度來看，“獨立”不是港澳的選項。然而，從更深層次的根源來看，港澳激進勢力鼓吹“獨立”，並非一時之氣，而是深刻地折射出他們對國家認同的嚴重缺失。若他們對祖國的向心力極強，那麼，誰也不願成為“揭竿而起”的人。說得透徹一點，造成今日港澳政治生態不斷走向“惡化”的根源在於，人心尚未完全回歸。
港澳領土的回歸不等於人心回歸。這是管治港澳工作必須樹立的前瞻性意識。基於此，當港澳回歸以後，中央及各級統戰部門，在涉港澳問題上往往秉持有利於人心回歸的措施，包括向港澳優惠式的“供水輸電”、特設車輛的“兩地牌”、高等教育的特殊招生方式等等。然而，往往事與願違，強大優惠措施的背後，雖然已經凝聚了一大批愛國愛港愛澳的港澳居民，但更多的少來或者不來內地的港澳居民並沒有感受到這一些優惠對他們的實質作用。這種尷尬局面的形成不僅與港澳當局國情教育不到位存在關聯，也與國家長期推行的“境外人士”身份制度有關。在這一制度的驅使下，儘管港澳居民享有一定程度上的“超國民待遇”，但在2018年9月以前，港澳在內地參與的許多社會事務面臨極其不便利，甚至存在不把他們當做中國人的嫌疑。例如，他們不能用回鄉證購買高鐵票、他們看病必須去國際部、他們住宿必須住特定酒店等等。諸如此類的特殊管制措施，強加於廣大港澳居民之上，顯然是不利於增強他們作為中國人的自豪感，長此以往，這些僵硬的措施衹會讓港澳居民形成不同於中國人的思想觀念。
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