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| 美國的“一個中國”政策本質上充滿著矛盾性和模糊性 |
中評社╱題：“特朗普衝擊”與美國“一中”政策的新變化 作者：林紅（北京），中國人民大學國際關係學院教授
特朗普挑戰了全球化的基本規則和共識，可能將全球進程帶往一個充滿衝突性的、不確定的方向。當前，特朗普政府在“美國優先”的經濟民族主義大旗下，正在修改美國建立在新自由主義價值基礎上的國際戰略，同時也在修改著美國與中國的相處模式，尤其是美國在台灣問題上的傳統立場。這種前所未有的“特朗普衝擊”正在威脅中美關係正常發展的政治基礎，並將導致美國的“一個中國”政策的異常變動。
一、美國“一個中國”政策的三維構架
當前中美關係所陷的緊張與動盪，除了體現在劍拔弩張的中美貿易戰外，也體現在高度敏感的台灣問題上。鄧小平曾指出，“台灣問題是中美關係中的主要障礙，甚至可能發展成為兩國關係中爆發性的問題”。〔1〕特朗普政府對“一中”政策的侵蝕與破壞，正在將台灣問題發展為這樣一個爆發性問題。特朗普本人在候任期間有過質疑和挑釁“一中”政策的言論和舉動，上任後更在一系列涉台問題上衝擊以至破壞“一中”政策，“蓄意逼近和觸碰中國的底線”。〔2〕儘管美國官方聲明仍然堅持“一個中國”政策，但在具體的政策實踐中，“一個中國”的實質內容正在被削弱或架空，出現對華強硬和向台灣傾斜的趨勢。
那麼，特朗普衝擊的是什麼樣的“一個中國”政策？眾所周知，美國政府提及美國的“一個中國”政策，最常規的論述是，“我們的‘一個中國’政策（our one China policy），是基於三個聯合公報和《與台灣關係法》的一個中國政策”。〔3〕美國學者也常常以“一法三公報”來概括美國對華關係的核心政策，甚至將“里根六點”搬出來，增加“一法”向台灣傾斜的分量。必須區別的是，美國的“一個中國”政策不同於中國政府的“一個中國”原則（One China Principle）。“一中”原則的涵義是世界上衹有一個中國，台灣是中國的一部分，中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府。而美國歷屆政府對中國政府的“一中”原則並不明確表態，其所謂的“一中”政策本質上是一個兩面下注的、以維持台海平衡與和平的現狀為目標的戰略模糊政策。經過近四十年的實踐，這一政策已發展成為一個較完備的三維政策體系。
其一，中美維度，指適應中美關係發展需要的、雙方一致同意的政策內容。這首先指中美三個聯合公報中所體現的、有主權意涵的諸原則，如對台“斷交、廢約、撤軍”的承諾、放棄50年代以來的“台灣地位未定論”立場、承認“中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府。在此範圍內，美國人民將同台灣人民保持文化、商務和其他非官方關係”〔4〕、“不尋求執行一項長期向台灣出售武器的政策”〔5〕。在克林頓和小布什任內，由於李登輝、陳水扁的“台獨”分裂行徑日益威脅台海和平現狀，美國的台海政策增加了反“台獨”的內容，即“三不”政策——“不支持台灣獨立，或兩個中國，或一中一台”、“不認為台灣應該加入以國家為主體的國際組織”。〔6〕在這些重要的政策論述的基礎上，“一中”政策中的“一個中國”的內涵得到了強化，成為中美關係的政治基礎，這表明美國需要一個穩定發展的中美關係，也表明中美兩國在反對“台獨”和維護台海地區和平穩定方面有共同的利益。
其二，中道維度，包括持所謂不偏不倚的中間立場的政策。由於兩岸對抗性關係的客觀存在，美國試圖站在兩岸之間，扮演調停者或中間人角色，包括三個方面的政策，一是表示對台灣主權“不採取立場”。最有代表性的表述是在建交公報中承認中國的立場是衹有一個中國，台灣是中國的一部分；但沒有確認美國也持此立場，實際上是對台灣主權或台灣最終地位之爭不表明態度。里根六點中的第五點“美國不改變對台灣主權的立場”，指的也是美國繼續對台灣主權不採取立場。〔7〕此外，在2007年的一份美國國務院致聯合國副秘書長的說明文件中，也提及“美國認識到中國關於台灣是中國一部分的觀點。我們對台灣的地位不採取立場，我們既不接受也不拒絕台灣是中國一部分這種要求”，〔8〕這一政策立場在美國官方論述中始終沒有改變。二是主張兩岸對話與和平解決台灣問題。美國表示對兩岸未來統一與否沒有立場，關心過程甚於結果，堅決主張以和平手段解決爭端，因此認為“兩岸建設性和有意義的對話是解決兩岸分歧的最佳途徑”，〔9〕“我們堅決拒絕使用武力作為解決台灣問題的手段。我們也將繼續絕對明確地表示，北京與台灣之間的問題必須和平解決，並得到台灣人民的同意”〔10〕，歷屆美國政府對於兩岸進行對話持贊成和鼓勵態度，但也表示不會壓台灣與北京談判，對大陸將“一個中國”原則和“九二共識”視為談判前提則並不認同。三是反對單方面改變台海現狀。美國從國家利益的需要出發，希望和平維持台海現狀，主張“不統不獨不武”的傳統“三不”政策。根據美國的邏輯，“統”或“獨”的結果都是現狀改變，但美國在政策論述上衹強調它反對單方面、未經協商而改變現狀的任何舉動，即對台灣方面的“法理台獨”持反對態度，對大陸方面的“武統”也持反對態度，美國擔憂的是單方面改變現狀可能引發美國不得不捲入的台海戰爭。
其三：美台維度，指以平衡或制約中國為目標的各種親台政策。中美建交伊始，美國即確立了追求台海戰略平衡的政策目標，一方面出於對中國政治制度與戰略動機的疑忌，另一方面則出於對台灣戰略地位和價值立場的認識。這些親台措施體現在政策支持和輿論支持兩個方面：（1）政策支持方面，承擔平衡中美三個聯合公報功能的核心政策是《與台灣關係法》和“里根六點”，前者以未得到中國方面不採用武力手段解決台灣問題的承諾為由，給予了台灣安全承諾和其他政策支持，尤其是對台軍售的政策；後者則指八一七公報公佈後里根發佈的“總統指示”，強調“向台灣提供的武器的數量和品質完全是以中華人民共和國對台灣造成的威脅為條件的”。〔11〕這兩個政策侵犯了中國主權，干涉了中國內政，傷害了中國的核心利益，實質上弱化了中美維度或至少中道維度之下的“一中”政策。（2）輿論支持方面，主要表現為美國在意識形態上站在台灣一邊，支持台灣的民主化，同時支持台灣拓展國際空間。美國歷屆政府認為美國的外交政策應該建築在美國的價值觀之上，認為推廣民主符合美國的國家利益。〔12〕台灣自上個世紀80年代末開始民主轉型以來，美國即把台灣視為中國大陸實現政治自由化的樣板而大加扶持，並認為台灣的民主體制對於台灣的持久和平是有利的。布魯金斯學會的卜睿哲強調“由於台灣是民主政體，任何雙方的安排最終都必須為台灣民眾所接受”。〔13〕而出於價值共識和對台灣國際處境的同情，美國認為它有道義責任支持台灣拓展國際活動空間。雖然受限於美台非官方關係，美國在官方論述上不支持台灣加入由主權國家組成的國際組織，但是卻表示美國“支持台灣的聲音在這些國際組織中能被聽到，並支持台灣加入不以主權國家為先決條件的國際組織”，〔14〕支持台灣有意義地參與國際事務。
建立在以上三維架構之上的美國“一中”政策是一個充滿內在衝突性的龐雜體系，它同時包含拉中、親台和中立三種立場，採用了國家間協定、國內立法、非正式政策和政策輿論等多種形式，在近40年來的實踐中運轉良好，總體上對穩定中美關係和維護台海和平發揮了正面作用，但是也為美國以“和平解決”為理由干涉中國內政預留了政策空間。需要指出的是，這一政策的最大特點是其“兩面下注”（hedging）的模糊性，是將政治平衡術應用到充滿對抗性的台海問題的結果。“兩面下注”是美國官方的對華戰略論述，即美國“尋求鼓勵中國做出正確的戰略選擇，同時也為其他可能性而兩面下注”，〔15〕在台海問題上，支持台灣就是美國所指的其他可能性。因此，應用於美國“一中”政策的“兩面下注”手法，使美國迴避了“是否衹有一個中國”的困難選擇，得到了較大的解釋空間和迴旋餘地，同時為美國唯一清晰表達的“以和平方式解決”的主張增加了道義性。對於這種明顯的內在矛盾性，美國國務院曾發表過一份書面聲明進行辯護，否認《與台灣關係法》和《八一七公報》有衝突，認為二者互補而且有相同的政策目標，即台灣海峽的和平與穩定。〔16〕
由於傾中與親台在本質上的矛盾性與對抗性，以及在政策上的不可兼用，美國的“一中”政策通常隨著形勢變化而有所傾斜。當中美關係向好、兩岸關係穩定時，該政策的“一個中國”取向會更強化，甚至會出現“棄台”論、要求重新審視《與台灣關係法》的聲音；而當中美關係緊張或兩岸關係失衡時，就可能出現要求強化美台關係、重新審視“一個中國”取向的聲音。但總體而言，在中美建交以來的較長時期中，“一個中國”政策保障了美國在台海地區的基本利益，它內含的正面與負面因素基本平衡和穩定。
二、“特朗普衝擊”——美國“一中”政策從模糊化走向明晰化
美國的“一中”政策以模糊、雙軌和彈性為特色，其政策效果建立在美國的總體實力及其在台海地區的戰略需要和長期干預之上。建交以來，美國在中美三個公報和《與台灣關係法》的微妙平衡中獲得了較大的折衝空間和利益保障，而所謂明晰化在絕對意義上意味著不再兩面下注，完全倒向某一方。這並不符合“一中”政策的設計初衷，但是，在不同時期的政策實踐中，美國對中國大陸或台灣的某種傾向性接近卻常常發生。特朗普上任後，美國的“一個中國”政策正朝著提升美台關係、對華強硬和防範的方向發展，呈現出不斷明晰化的跡象。
首先，“一個中國”的實質內涵不斷被架空。“一中”政策之所以成為中美關係的政治基礎，在於它包含有中美三個聯合公報所體現的“一個中國”原則以及美台保持非官方關係等實質內容。然而，特朗普對“一個中國”政策的理解簡單片面和急功近利，還未上任即輕率挑戰中美關係政治基礎。他在2016年12月11日接受“福克斯周日新聞”電話採訪時聲稱，“除非我們能在貿易等問題上與中國達成一個交易，否則我不知道我們為什麼要受‘一個中國’的限制”。〔17〕不僅首次將中美經貿摩擦與“一個中國”政策掛鉤，同時還傳遞出一個信號，即“華盛頓與北京之間的外交關係的中心基礎——人們所稱的‘一個中國’政策——已經到了該被重新審視的時候”。〔18〕他的對華政策顧問博爾頓（John R. Bolton）也在《華爾街日報》上發表文章，公開主張重新審視“一個中國”政策，增加對台軍售，在台灣重新部署美國軍隊，以牽制中國大陸。〔19〕
在挑戰傳統認知的同時，特朗普本人的“交易”思維也在破壞和侵蝕著“一中”政策的嚴肅性和敏感性，由於美國國會兩黨在面對日益強大的中國大陸時，對於強化與台灣關係有著高度共識，特朗普便有更多機會“通過在兩黨具有共識的台海政策上做妥協，以換得國會或共和黨建制派在其他政策議題上的支持”。〔20〕特朗普上台以來，美國國會先後通過了一系列有清晰親台遏中立場的法案，如將中國定性為國際秩序的“修正主義者”的《美國國家安全戰略報告》、包含有允許美國海軍軍艦常規性停靠台灣內容的《2018財年國防授權法》、《台灣旅行法》等，特朗普都一一簽署通過了這些議案。特朗普的做法是不斷掏空“一中”政策中作為中美關係政治基礎的實質內容，進而利用美國相對強大的實力對中國施加壓力，逼迫中國在一些他更關注的重大議題上讓步。
其次，美台關係提升日益制度化、正式化。歷史地看，美國在親台、扶台方面最重大的制度化舉措就是通過《與台灣關係法》，從中美建交一開始就保留了立法系統持續介入和影響“一中”政策的機會，儘管美國政府聲稱該法案與八一七公報並不衝突，但前者在根本上架空了後者，因為美國在事實上明確賦予了《與台灣關係法》作為“一個中國”政策基礎的重要地位，為美國持續強化對台灣問題的干預提供了國內法源依據。〔21〕此後數十年間，表面上是平衡、實際上是架空“三個聯合公報”的各種親台主張不斷政策化、制度化，到了特朗普時期，在國會高度共識和行政-立法密切配合的條件下，美國的“一中”政策開始向台灣方面不斷傾斜，主要的立法化或制度化舉措包括如下三點。
（1）推動對台“六點保證”從非正式制度向正式制度方向演化。2016年7月，共和黨在其競選黨綱中首次將對台“六點保證”寫入，該黨綱隻字未提“一個中國”的政策和三個聯合公報，但強調美台關係將繼續基於《與台灣關係法》。〔22〕特朗普上台後，國會開始有親台議員運作將“六項保證”制度化、正式化。
（2）《2018財年國防授權法》最終版及正式增加親台內容，建議五角大樓重新評估美台軍艦互泊對方港口的可能性等，特朗普隨後簽署了該法案。儘管政府方面表示該條款不具約束力，而且還衹是重新評估，並非正式實施。但是這一內容顯然強化了美國親台立場的制度化程度，對中美關係產生非常惡劣的影響。
（3）《台灣旅行法》正式通過，鼓吹“美台”之間實現所有層級官員的“互訪”。該法案分別在2018年的1月和2月在眾議院和參議院通過，3月16日經特朗普總統簽署生效，成為美國的正式法律，成為繼《與台灣關係法》之後，具有最完整的法理效力的親台法律。這部法律嚴重破壞了中美三公報所體現的“一中”原則，強化了《與台灣關係法》內含的否定“一中”原則的立場。
不斷制度化、正式化的美台關係是歷史慣性的結果，更是國會親台勢力具體操作和行政系統密切配合的結果。在這一過程中起關鍵作用的美國國會歷來重視台灣的戰略價值，從中美建交之初，國會就竭力打造和強化一種作為“官方化的非官方關係”〔23〕的美台關係，企圖通過國內立法途徑，不斷削除對美台關係的制度限制，提升美台實質關係。
第三，傳統中間立場收縮並向親台方向位移。美國“一中”政策包含某種中道立場，涵蓋對台灣主權歸屬不採取立場、主張以和平手段解決問題、主張兩岸對話談判、反對單方面改變現狀（統或獨）等內容。隨著中國實力上升，美國對中國的疑忌和防範之心日深，對華強硬和提升美台關係的種種法案和政策不斷提出，這些貌似站在中間立場的態度事實上已發生微妙改變。
美國在台灣主權歸屬問題上自稱沒有態度，事實上不僅有態度，而且是偏向台灣的。早在克林頓、小布什時期，美國確定了“不支持台獨”的主張，即美國不支持台灣主權獨立於中國，此謂“不獨”。但是這一尊重“一中”原則的政策主張遭受國會各種親台議案和法案的不斷削弱，《台灣旅行法》是最新和最嚴重的衝擊，該法案包含著明顯違背“一中”原則的立場，不支持兩岸同屬一中的主權主張，鼓勵和助長了島內的“台獨”氣焰，此謂“不統”。因此，“不獨不統”就是美國對台灣主權歸屬的態度。當前，在“獨”已經不具備現實可能性的情況下，這一態度最現實的內涵即是“不統”；“不統”在客觀上鼓勵了“台獨”分子謀求“和平獨立”和抗拒統一。
美國主張兩岸展開對話，但是也沒有站在不偏不倚的中間立場上。特朗普政府同情蔡英文的處境，要求大陸主動展開與台灣當局的對話，對蔡英文公開表述的兩岸政策持基本肯定的態度，並為蔡英文否定九二共識辯護，認為承認九二共識在民進黨內部政治角力的情況下無異於政治自殺，因此，主張中國大陸應該更變通一些，不要衹選擇與國民黨交往，要與民進黨進行不附加條件的對話。〔24〕而美國在主張兩岸和平談判的同時，又不斷彰顯在台海地區的軍事存在，並以兩岸軍事實力不對稱為藉口，不斷強化美台軍事聯繫，這實際上是站在貌似中立的立場上來制衡中國。
美國反對兩岸任一方單方面改變現狀，同樣也是一種虛假的中間立場。就動機而言，美國的所謂反對單方面改變現狀，一是出於對“台獨”可能引發台海戰爭的現實顧慮，二是出於對大陸“武統”的所謂道義焦慮。由於中國大陸實力不斷提升和兩岸社會文化的融合，台灣單方面改變現狀（武力“台獨”或法理“台獨”）的可能性已經大大減小，這一態度變成了衹針對有能力單方面改變現狀的中國大陸，尤其是針對大陸的“武統”。當前兩岸關係陷入僵局，聯繫溝通機制停擺，再加上大陸內部主張“武統”的聲音不斷高漲，美國擔心大陸單方面改變現狀，因而對大陸在台海地區的頻繁軍事活動非常焦慮，從國會到政府均主張提升美台實質關係。從這個角度來說，美國的所謂中間立場是不存在的，本質上仍然是一種遏制中國大陸、親台扶台的立場。
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