三、美國“一中”政策明晰化的緣由
美國深知台灣問題對中美關係的戰略價值，這是“一中”政策的戰略模糊性長期維持的重要原因，也是“一中”政策成為中美關係正常發展的政治基礎的重要原因。這一政策在特朗普政府時期出現向台灣傾斜的明晰化趨勢，其原因值得深入分析。
其一，從實踐上看，“一中”政策明晰化是特朗普構建美國對華新戰略的需要。在美國看來，兩岸實力對比已經嚴重失衡，“中國正在發展威脅台灣的能力，目前和未來中國都沒有準備放棄對台使用武力的跡象”。〔25〕由於蔡英文上台後兩岸出現持續僵局，美國認為台灣處於更不利境地，因此，主張強化美台關係、對兩岸失衡局面進行有效干預的聲音十分強勢。
特朗普執政以反建制、反傳統著稱，但是在台灣問題上，他除了較少強調美台意識形態共識之外，並沒有脫離傳統政策的軌道，認為美國對台灣價值的傳統認知仍然符合美國的國家利益需要，這些傳統認知包括台灣作為牽制中國大陸的重要戰略工具、發展與台灣的全方位非官方關係等。〔26〕特朗普簽署《2018財年國防授權法》、《台灣旅行法》，批准台灣潛艇自造行銷許可證等實際行動，表明其對台政策總體上會沿著國會建制派精英設定的方向發展，而其個人因素的影響則主要表現在強化台灣問題的交易功能，儘管面臨中國的堅決抗議和國內精英的勸阻，特朗普的態度顯然不易改變，即“要麼美國改變現行政策；要麼中國在其他問題上做出讓步，以換取美國維持現行政策框架”。〔27〕
面對中國的快速崛起，美國的主流政治精英感到巨大挑戰與壓力，“對華接觸吃虧論”開始盛行，反映在台灣問題上則是比較強烈的“對台虧欠論”。“這種論調認為，就過去四十年中，美國為了穩定中美關係、為了討好中國大陸，在台灣問題上對台灣不夠好。因此近年來美國國內出現了質疑其‘一中政策’的動向。”〔28〕雖然主流精英在總體上認為美國仍然需要“一中”政策，但是他們同時認為美國從這一政策中的獲利已大為減少，因此美國國內主張修改“一中”政策、向台灣更加傾斜的呼聲逐漸強烈。
向台灣傾斜的政策方向主要是強化美台軍事聯繫，如《2018財年國防授權法》中有關對台軍售正常化、評估美台軍艦互訪可能性等主張；《台灣旅行法》中鼓勵美台軍方高階官員的互訪等。美國國防部主管亞太事務的助理部長薛瑞福宣稱，美台軍艦互泊符合美國“一中”政策的定義，因為美台軍艦互泊，有助於美國對台灣的支持和威懾中國的政治目標，他認為“美國既然保有制訂美國自己的一個中國政策的權力，自可著手美台軍艦互靠”。〔29〕更有美國智庫學者聲稱如果美國決定派遣軍艦通過台灣海峽，並且將對台軍售規範化，將對維持和平有積極影響。〔30〕因此，強化美台軍事聯繫、強化對華制衡與防範的政策舉措不僅體現了“一中”政策明晰化的趨勢，也確定了特朗普對華戰略和台海政策的基調。
其二，從認知上看，“一中”政策明晰化是美國國會參眾兩院、國會與政府高度共識的結果。中美建交以來，中美關係中的基本格局都是“美強中弱”，中美實力差距完全在美國不需要顧慮的範圍內，但是近年來，“美強”的優勢在2008年金融危機、新自由主義全球化負面效應顯露之後開始令美國人不再自信，而“中弱”的形勢在中國的綜合實力超越日本後則開始有所改變。雖然“美強中弱”的格局並沒有根本改變，但隨著中美力量對比日益接近，中國越來越自信，而美國則越來越焦慮，更加傾向於採取直接、強硬的手段來應對中國。這種關於美國可能難以應付中國挑戰的焦慮在美國國內正在成為共同的情緒，不僅是國會中民主黨與共和黨的共識，也是國會與政府的共識。
在國會兩黨中，“對華需要更加強硬”成為罕見的高度共識。歷史上的美國“一中”政策始終與美國政黨政治交織在一起，而美國國會素來是親台反華勢力的大本營，也是歷次美國國內檢討和要求重審“一個中國”政策的核心勢力。根據美國憲法規定，國會無法掌握台海政策的主導權，但是卻可以根據需要將國會意志加於行政機構，其手段包括利用立法手段限制政策走向，通過發表決議案和政策聲明表達立場和營造輿論環境，通過與行政機構主動的溝通聯絡直接施加壓力，〔31〕“冷戰結束以來，美國政府對台政策的一些微調絕大多數都可以事先在國會看到徵兆，是在國會的壓力或影響下做出的”。〔32〕特朗普上台以來，美國國會中的兩黨合作按理說是非常困難的，因為民主黨對特朗普上台的“不正當性”一直耿耿於懷，對於特朗普的保守主義政策大為不滿；而共和黨作為國會多數黨，其內部“建制派”與“反建制派”的分歧也十分嚴重。但是，在如何保障美國在台海地區的利益和提升美台關係方面，兩黨之間包括多數黨內部有著高度共識，這在《台灣旅行法》的通過問題上清晰可見，這部法案在眾議院和參議院都是無異議的全票通過。
政府與國會在立場上也是不斷接近，日趨對華強硬。特朗普與國會共同認識到中美關係的競爭性在增加，在“平衡中國崛起而非幫助中國崛起”的問題上並沒分歧。特朗普簽署國會提交的《2018財年國防授權法》和《台灣旅行法》等挑釁一個中國原則的法案，表明他認可國會對中國大陸和台灣的判斷，也認同國會對美國對華政策走向的調整，否則他完全可以通過不簽署而任由法案自然生效態度的做法來表明不同態度。在特朗普政府的首份《美國國家安全戰略報告》中也可見到這種共識，該報告有33處涉及中國的負面表述，彙集了美國戰略學界的諸多判斷，更反映了國會的意見，報告明確將中國定性為國際秩序的“修正主義者”和美國的“戰略競爭者”，這標誌著特朗普與參眾兩院對中美關係性質的認識在相互靠攏，共識在增加，也表明“美國的國家安全觀重回大國競爭的傳統軌道，特朗普認同共和黨建制派傳統的世界觀和地緣政治觀”。〔33〕事實上，特朗普在具體的決策層面放任親台勢力主導台海政策，由於他本人對台灣問題的重要性、敏感性認識並不深刻，又是個“內政總統”，將主要的精力放在應對國內的挑戰上，更多地把台灣問題交給國會和行政部門去處理，因此，參眾兩院的“親台派”議員和國務院、國防部“鷹派”獲得了修改“一中”政策的機會。
其三，從戰略上看，“一中”政策明晰化是適應“美國優先”需要的結果，因為“美國優先”政策與傳統的“一個中國”政策存在戰略衝突。“美國優先”是“特朗普主義”的標誌性主張，它是特朗普反建制、反全球化價值取向的集中體現，不僅是特朗普在競選過程中大賺選票的口號，更是特朗普執政後打造內政外交的政策框架。它已從一種理念發展成為一種政策實踐，由一系列體現保守主義、經濟民族主義訴求的內外政策構成，集中表達了特朗普對美國在全球化進程中付出太多、得到太少的不滿。
就中美關係與台灣問題而言，“美國優先”政策在三個方面與“一個中國”政策存在戰略抵觸。
（1）“美國優先”要求有清晰的戰略路徑，但“一中”政策卻以模糊、平衡和雙軌著稱。“美國優先”是一項絕對利己主義的政策，強調美國利益優先和國內優先，特朗普本人是一個美國利益至上的民族主義者，反對全球主義，上台後走的是貿易保護主義的道路。“美國優先”政策的目的是重新釐清在現有全球體系中如何保護美國利益的行動路線，為此特朗普宣佈退出TPP，對中國、歐盟發動貿易戰，視中國為美國的貿易赤字的最大責任方。而傳統的“一中”政策追求戰略模糊、戰略平衡，是一個以大國外交為博弈平台的政策體系，它將美國的戰略利益建立在競爭與合作的大國關係之上。雖然美國經常通過提升美台關係來傳遞對華強硬信號，但“一中”政策總體上強調的是以中美關係大局為重、以台海和平為重。而特朗普的政策邏輯則是，“一中”政策的適當清晰化是遏制中國迅速崛起的需要，能夠繼續保障美國在台海地區的戰略利益。在中美戰略競爭日益加劇的情況下，“一中”政策的明晰化衹能是美國向台灣的不斷傾斜。
（2）“美國優先”是一項保守主義的收縮性政策，特朗普基本否定了美國在資本主義全球化過程中所追求的目標，主張內向型發展戰略，重視經濟發展，尤其是提出復蘇製造業、擴大就業、通過減稅推動企業回歸本土等。但“一中”政策體現的是全球主義的擴張性，將美國的戰略利益定義在對台海地區的主導權之上，包括對台灣的安全承諾和軍售關係，體現了美國對台海地區的強烈的干涉意圖。如何平衡國內經濟發展和維持美國的海外霸權對特朗普來說是必須抉擇的，他認為美國在此前的全球化過程中未能同時實現這兩個目標，因此，特朗普從經濟民族主義立場出發，強調了“美國優先”政策的主導性。雖然他在建制派精英的壓力下仍然強調維繫美國的世界霸權地位，但“他更強調美國的霸權必須首先基於經濟繁榮，反對為了霸權而不計成本的思維方式”。〔34〕因此，“一中”政策出現明晰化實質上是順應“美國優先”需要的、保守主義性質的戰略收縮。
（3）“美國優先”是一項包含明確的交易需求的政策，而“一中”政策在中美之間沒有交易的可能性。特朗普上台以來，退出或要求重新談判一系列多邊、雙邊貿易協定，都是服務於“美國優先”的需要，其間包含有諸多的利益交易。但是，由於關乎中國的核心利益，中國方面不可能同意與特朗普就台灣問題進行交易。因此，“一中”政策如果按照美國利益優先的交易思維來執行，必然會招致中國的強硬反制，進而導致中美關係惡化，最終也傷及美國的利益，當初特朗普質疑“一中”政策並輕率地與蔡英文通話時，美國智庫和輿論界曾紛紛反對，布魯金斯學會的學者卜睿哲在“就‘一個中國’政策致唐納德·特朗普的公開信”中提出，利用台灣問題來要脅中國政府在其他國際問題中讓步是不現實的，這樣做會動搖美中關係的整體框架，並迫使北京考慮使用武力收復台灣。〔35〕
然而，出於美國優先的戰略需要，特朗普政府實際上正在修改現行的對華戰略，目標在於，“特朗普政府將在亞太以實力求和平，重寫美國與亞洲的關係”。〔36〕傳統的“一中”政策在此背景下逐漸擺脫模糊，開始向更清晰的親台方向發展，結果是美台之間出現各種嚴重的逾矩行為，兩岸關係、中美關係同時處於緊張狀態。
四、結語
美國政治體制的基礎是制約和平衡（Check and Balance），這種制約和平衡既是權力關係上的，也是政策實踐上的。美國的“一中”政策無疑也建立在這一體制基礎之上，它通過對兩岸的同時制約達到美國想要的台海平衡狀態，從而保障美國利益的最大化。顯然，向台灣傾斜的政策明晰化打破了這種平衡，改變了傳統政策的路徑，這一改變的背後邏輯是，中國強勢崛起導致台海力量對比失衡，美國台海政策的調整是對這一失衡狀態的干預。然而，從利益政治的角度看，“一中”政策明晰化並不意味著特朗普政府會放棄中國而選擇台灣，這種“重義輕利”的思維既不符合特朗普利己主義的經濟民族主義觀，也不符合美國的利益需要。從更宏觀的視角來看，“一中”政策的明晰化也不完全是“特朗普衝擊”的結果，這是中美實力對比發生較明顯變化之後，美國國內精英政策立場改變的折射，關於中國威脅和必須遏制中國的精英共識使得民主黨、共和黨在國會中通力合作，也使得國會與總統相互策應。
眾所周知，美國的“一個中國”政策本質上充滿著矛盾性和模糊性，自中美建交以來，美國內部出現過各種各樣的解釋，實際上正是這些多元化的認知保障了該政策的彈性與平衡，説明美國政府依據不同時期的利益需要來調整其台海政策的側重點，總體上維持了中美關係的穩定性。然而，在特朗普時期，“當美國國內原本多元的聲音彙聚成一元，形成可以充分調動資源的共識”，〔37〕當“無異議的一致性”壓倒更理性的聲音時，“一個中國”政策的認知基礎可能會發生根本性變化，這種情況下的中美關係是最令人擔憂的。
注釋：
〔1〕鄧小平：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第97頁。
〔2〕時殷弘：“特朗普當選美國總統對世界和中國的含義”，載於《太平洋學報》，2017年第1期，第99頁。
〔3〕Office of the White House Press Secretary, "President Bush and Premier Wen Jiabao Remarks to the Press," December 90, 2003. http://www.whitehouse.gov/news/releases/2—3/12/20031209-2.html.
〔4〕《中華人民共和國和美利堅合衆國關於建立外交關係的聯合公報》，《人民日報》1978年12月17日，第一版。
〔5〕《中華人民共和國和美利堅合衆國聯合公報》，《人民日報》1982年8月18日，第一版。
〔6〕正源：《克林頓訪華言行錄》，中國社會科學出版社，1998年，第205頁。
〔7〕John J. Tkacik, Jr., Rethinking 'One China', Heritage Foundation, 2004, p.69.
〔8〕John J. Tkacik, Jr., Taiwan's 'Unsettled' International Status: Preserving U.S. Options in the Pacific, Heritage Foundation, Issues, Backgrounder, No.2146, p.11.
〔9〕Richard Bush, "US Policy Regarding Taiwan", American Institute in Taiwan at a Conference on ‘The Taiwan Relations Act: the First 20 Years’, Sept. 15, 1998.
〔10〕John J. Tkacik, Jr., Rethinking 'One China', Heritage Foundation, 2004, p.73.
〔11〕James Lilley and Jeff Lilley, China Hands: Nine Decades of Adventure，Espionage and Diplomacy in Asia, New York: Public Affairs Books, 2004, P.248.
〔12〕陶文釗：“美國的‘一個中國’政策”，《和平與發展》，2010年第6期，第26頁。
〔13〕Richard Bush, "Electoral Change on Taiwan, Building Peace in the Taiwan Strait", Chairman of the Board and Managing director, American Institute in Taiwan, March 29, 2000.
〔14〕"Taiwan Policy Review", Statement before the Senate Foreign Relations Committee by Winston Lord, Sept. 7,1994, U.S. department of State Dispatch, Vol.5, No.42(October 17, 1994),pp.705-706.
〔15〕The White House, National Security Strategy, March 2006, p.42.
〔16〕劉佳雁、汪曙申：“美國‘一個中國’政策三十年之省思”，載於 《台灣研究》2009年第1期，第19頁。
〔17〕"Trump Says, 'One China' Policy Should Be Part of Broader Deal", http://www.newsweek.com/trump-china-taiwan-one-china-trade-tariffs-economy-fos-530673.
〔18〕Jane Perlez, "If Donald Trump Pushes on Taiwan, How china Could Push Back", The New York Times, December 12,2016.
〔19〕John R. Bolton, "Revisiting the 'one China' Policy" The Wall Street Journal, January 16, 2017.
〔20〕邵育群、季伊昕：“特朗普政府台海政策的‘確定性’與‘不確定性’”，載於《台海研究》，2018年第1期，第52頁。
〔21〕劉佳雁、汪曙申：“美國‘一個中國’政策三十年之省思”， 載於《台灣研究》，2009年第1期，第32頁。
〔22〕Republican Platform 2016. https://prod-static-ngop-pbl.s3.amazonaws.com/static/home/data/platform.pdf.
〔23〕孫哲編：《美國國會與台灣問題》，復旦大學出版社，2005年，第1頁。
〔24〕袁征：“從奧巴馬到特朗普：美國對台政策的調整與變化”，載於《台灣研究》，2017年第2期，第3頁。
〔25〕“薛瑞福：美台軍艦互靠，符合美國‘一中政策’”，《中時電子報》，2017年11月17日。
〔26〕邵育群、季伊昕：“特朗普政府台海政策的‘確定性’與‘不確定性’”，載於《台海研究》，2018年第1期，第55頁。
〔27〕達巍：“美國對華戰略邏輯的演進與‘特朗普衝擊’”，載於《世界經濟與政治》，2017年第5期，第36頁。
〔28〕“達巍答中評：中美間最危險的是台灣”，http://www.CRNTT.com , 2018-04-07。
〔29〕“薛瑞福：美台軍艦互靠，符合美國‘一中政策’”，《中時電子報》，2017年11月17日。
〔30〕“美國擬派艦過台海，易思安：形塑新對台政策”，http://www.CRNTT.com 2018-06-06 09:21:02.
〔31〕劉佳雁、汪曙申：“美國‘一個中國’政策三十年之省思”，載於 《台灣研究》2009年第1期，第34頁。
〔32〕劉文祥：《美國外交決策中的國會與總統》， 中國經濟出版社，2005年，第203頁。
〔33〕“美國的對華戰略會‘拐彎’嗎？”，載於《世界知識》，2018年第3期，第16、18頁。
〔34〕“美國的對華戰略會‘拐彎’嗎？”，載於《世界知識》，2018年第3期，第18頁。
〔35〕Richard C. Bush, "An open letter to Donald Trump on the One-China policy", December 13, 2016. https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2016/12/13/an-open-letter-to-donald-trump-on-the-one-china-policy/
〔36〕Alexander Gray and Peter Navarro, "Donald Trump's Peace Through Strength Vision for the Asia –Pacific," November 7,2016.http://foreignpolicy.com/2016/11/07/donald-trumps-peace-through-strength-vision-for-the-asia-pacific/.
〔37〕“美國的對華戰略會‘拐彎’嗎？”，載於《世界知識》，2018年第3期，第21頁。
（全文刊載於《中國評論》月刊2018年9月號，總第249期） |
