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| 有些美國人自以為在支持幫助台灣，實際上卻把台灣置於更危險的境地。 |
中評社╱題：蔡英文時期美國對台“公共外交”的機制研究 作者：沈惠平（廈門），廈門大學台灣研究院副教授、博士；曾楊雪（廈門），廈門大學台灣研究院碩士研究生
【摘要】雖然美國與台灣地區之間不存在“外交關係”，但由於台灣地區在美國外交戰略中的特殊地位，美國將其視為實施“公共外交”的重要區域。蔡英文上台後，恰逢中美關係發生重大變化，美國政府將中國大陸定位為“戰略競爭對手”，并且將台灣明確納入美國遏制中國大陸的“印太戰略”中，美國對台“公共外交”也因此出現了相應的調整與改變。本文聚焦於蔡英文時期美國對台“公共外交”的三種機制研究：一是美國對台政策宣示機制，二是美國對台信息傳播機制，三是美台教育文化交流機制。
作為政府間外交的補充，公共外交是一國政府針對國外公衆所開展的外交活動，其宗旨在於爭取他者認同、贏取對方民心。迄今人們對其學理探索與實踐認知產生的成果主要集中在美國，關注點則聚焦於對公共外交理念若干維度的探析與對美國公共外交得失的反思兩大議題。雖然美國與台灣地區之間不存在“外交關係”，但由於台灣地區在美國外交戰略中的特殊地位，美國將其視為實施“公共外交”的重要區域。〔1〕蔡英文上台後，恰逢中美關係發生重大變化，美國政府將中國大陸定位為“戰略競爭對手”，并且將台灣明確納入美國遏制中國大陸的“印太戰略”中，美國對台“公共外交”也因此出現了相應的調整與改變。本文聚焦於蔡英文時期美國對台“公共外交”的機制研究。一般認為，公共外交具有兩種機制：第一種側重於對外信息宣傳，即通過廣播、電視等媒體向外國公衆直接傳播本國政策、理念與文化；另一種則側重於開展對外文化與教育交流活動，通過派遣留學生、互派藝術團隊演出等人文交流活動加深雙方民衆相互瞭解。在美國對台“公共外交”中，還有一種非常重要的政策宣示機制。因此，蔡英文上台後，美國政府主要通過以下三種機制深化對台“公共外交”。
一、美國對台政策宣示機制
近年來，面對中國快速發展，美國基於維護自身霸權的需要，把台灣視作“印太戰略”一個支點，口頭上雖然聲稱堅持“一個中國”原則、維持兩岸關係現狀，但實際上，美國卻出台了“與台灣交往法”“台北法案”等一系列法案，支持台灣強化在印太地區與全球國家的正式“外交關係”和非官方夥伴關係。同時，美國不斷提升對台軍事交流與情報合作，頻繁派遣軍艦穿越台灣海峽“自由航行”，或者派出軍機進入周邊海域上空進行偵察和訓練。如此等等，不一而足。美國試圖通過上述言行進行涉台政策宣示，以獲得台灣民衆的認同。
第一，通過一系列立法措施把美國涉台政策法律化。蔡英文上台後，美國兩黨行政、國會在提升美台關係上達成“罕見”的一致和團結，“行政部門與國會親台勢力彼此促進、相互配合的態勢顯露無遺”。尤其表現為聯手推動涉台“法案突破”的模式來規範美台關係，這種政策法律化的過程為美台關係的發展注入了穩定的預期和保障，也容易被外界理解為美國國家利益、政治共識和意志的表達。〔2〕根據美國國會網站公布的資料，在2017年到2018年期間，國會共提出19項直接或間接涉台立法提案（bill）、修正案（amendment）或聯合決議案（joint resolution）；2019年，這一數字增至14項；2020年更高達27項。這些法案旨在增加台灣的“國際能見度”，推動美台經濟和軍事合作，強化台灣安全，并將台灣視為美國所推行的“自由與開放的‘印太戰略’”的一個重要部分等。〔3〕也就是說，近年來，美國通過多項涉台法案，在法律層面對美台軍事合作予以保障，目的是向台灣民衆傳達信息：“美國政府正在以實際且實在的行動給予台灣堅定的支持”〔4〕。2018年10月，酈英傑在其就任台北辦事處處長的首場記者會上宣稱，美國有“義務”支持台灣“維持充足的自我防衛能力”來對抗“脅迫”，“美國反對片面改變現狀的企圖”“任何企圖以非和平方式來決定台灣前途之舉，即代表對西太平洋地區和平及安全的威脅，為美國所嚴重關切”。〔5〕簡言之，中美戰略競爭升級與美國國內對華防範氛圍濃厚，更激活“親台”勢力推動涉台法案的能動性，目的是使美國對台安全承諾明確化，向台灣民衆傳遞美國“堅定挺台”信號。
第二，將美台關係公開化、官方化。“美國在台協會”作為美台關係的“白手套”，近年來不斷突破自身“民間非營利組織”角色設定，扮演“準外交使領館”角色，服務美國對台政策轉向。如在稱謂上，“美國在台協會”官網公開稱台灣領導人為“總統”，台灣外事部門為“台灣外交部”，以“台灣”對應“中國”，鼓動“中華職棒”改名“台灣職棒”，呼應支持蔡英文當局的“正名”“去中國化”。此外，“美國在台協會”代表美國政府與台灣外事部門簽署一系列合作協議，公開撕去民間機構的外衣。“美國在台協會”的變臉，與近年來美國政府大打“台灣牌”，加強美台實質關係，賦予“美國在台協會”越來越多“駐外使館權”有很大關係。也就是說，蔡英文上台後，“美國在台協會”一改過去相對低調、祇做不說的方式，公開站在第一綫執行美國的對台政策，全方位提升美台關係，由此反映美國對華戰略與對台政策重大調整，將美台關係公開化、官方化。〔6〕拜登上台前後，美國政府深化了對台高層溝通與協調。2021年1月，拜登就職典禮邀請台當局所謂“駐美代表”蕭美琴參加，這是1979年美國與台灣斷絕“外交關係”以來首次有台灣當局“官方代表”獲邀出席相關活動。2021年4月，拜登政府發布指導美台互動的新“對台交往準則”，放寬與台灣接觸的指南。簡言之，美方將美台關係公開化、官方化，意在向台灣民衆傳遞美台“實質關係”取得大幅進展的信息，以獲得其對美國涉台政策的認同與支持。
第三，美台在軍事領域的互動高調化。蔡英文上台後，美國不僅持續出台有悖於一個中國政策的所謂“挺台”法案，而且頻頻采取衝撞一個中國政策底綫的實質動作如美國將與台當局的一些敏感軍事合作事務公開化，藉此突顯雙方軍事關係的加強與提升，強化“台灣牌”作用。2019年4月，“美國在台協會”駐台人員公然披露，包括陸海空三軍及海軍陸戰隊在內的現役美軍早於2005年起就進駐“美國在台協會”。以往美國政府對此諱莫如深，絕少提及，甚至有意設法加以隱瞞。〔7〕近年來，“美國在台協會”及美國軍方卻一反常態，主動、高調予以宣示，目的是在台灣民衆心中不斷塑造著美國是台灣“忠實的夥伴”形象，以實際行動向台灣民衆宣示美國對台的“安全承諾”〔8〕。首先，美國軍方高調宣布美國艦機等通過台灣海峽。近年來中國大陸軍機繞台已經實現常態化，而與之相對應的是美軍飛機艦艇頻繁在台海以及台灣東部海域活動。美軍在台灣的行動不僅越來越高調，且與中國大陸較勁意味頗濃。島內各界將美軍頻繁在台海出現解讀為美國對中國大陸加強對台軍事壓力的回應，同時也是在釋放所謂“保台”信息。其次，公開美台軍事合作成果。2020年5月，美軍公開與台軍一起進行聯合軍事訓練的視頻。這雖然并非美軍首次公布與台軍進行軍事交流的影像，但內容直接證實美軍派遣戰鬥部隊人員到台灣并與台軍聯合演訓，此舉極為罕見，將原本都保持低調的軍事訓練變得“台面化”，或許是為了響應美國國會近年提升與台灣軍事交流的聲浪。換言之，嚴格說來，此次公開的美台聯合軍演視頻祇是將美台之間秘密軍事交往公開化，但卻傳遞出與以往不同的信息，即傳達美國對台灣的支持。〔9〕再次，“美國在台協會”非常罕見地高調參與涉台軍事活動。2019年8月，在特朗普總統宣布批准價值80億美元對台軍售後，酈英傑就參訪了台灣左營軍事基地，成為第一位視察台軍的“美國在台協會”處長。進入2020年，“美國在台協會”在涉台軍事活動上不再隱匿與美國軍方、聯邦調查局(FBI)等的密切關係，公開站在第一綫，彰顯其對美台軍事關係發展的重視。最後，“美國在台協會”高調解密與對台軍售及對台保證有關的電報。2020年8月，“美國在台協會”高調解密兩則與對台軍售及對台保證有關的電報，一是1982年7月由時任副國務卿伊格爾伯格發送給時任“美國在台協會”台北辦事處處長李潔明的，稱“美國逐步減少對台軍售的意願，取決於中華人民共和國和平解決兩岸分歧的持續承諾”；二是1982年8月由時任國務卿舒爾茨發送給李潔明的，揭示對台“六項保證”的立場。“美國在台協會”強調，“六項保證始終是美國對台及對中政策的根本要素”。〔10〕
第四，美國在國際空間問題上加大了支持台灣當局的力度。美方一方面通過“與台灣交往法”等法案，提升美台官方互動的層級，越來越把台灣當作一個“主權國家”來對待。如美國罔顧一個中國政策，粗暴干涉中國內政，公然支持蔡英文當局對抗大陸。“美國在台協會”主席莫健公然叫囂“一國兩制”不適合台灣地區，并對解放軍日前在台灣海峽實彈演習表示“擔憂”。〔11〕另一方面在國際社會公然為台灣當局“保駕護航”，要求相關國際組織接納台灣，或者讓台灣參與相關國際組織的活動。2018年以來，美國支持台灣參與國際組織的力度持續加大，手段日趨多樣化。美國白宮、國務院和“美國在台協會”等不斷批評中國大陸阻擾台灣參與國際社會，以各種形式聲援台灣。2018年5月，時任“美國在台協會”台北辦事處處長梅健華妄稱，“美國持續支持台灣當局以觀察員身分參加世界衛生大會（WHA）及其相關技術性的會議”，并聲稱，“我們會持續與台灣地區在各種公衛議題上保持緊密合作”。美國國會議員則通過立法和決議案方式，敦促行政部門采取行動支持台灣以觀察員身份參與世界衛生大會。此外，美國還主動牽頭動員日本、加拿大等盟友聲援台灣。2021年10月，正當中國大陸在慶祝恢復聯合國合法席位50周年之際，“美國在台協會”和台當局高級官員舉行國際組織工作視訊會議，討論“支持台灣有意義參與聯合國”，美國國務卿布林肯甚至“親自上陣支持台灣參與聯合國體系”〔12〕，挑釁意味頗濃。此外，“台北法”和“2021財政年度國防授權法”等法律要求行政當局制定戰略，幫助台灣在全球範圍加強其“外交”關係、支持台灣加入所有不以國家身份為必要條件的國際組織和有意義地參與聯合國及其下屬組織、對損害台灣安全繁榮的國家采取經濟外交等懲罰性手段、要求國際金融機構的美方負責人確保台灣民衆雇傭的公平性等。〔13〕
總之，蔡英文上台後，美國政府出台一系列“挺台”政策，公開將台灣納入“印太戰略”，并在政策報告中稱台灣為“國家”等做法，一定程度上贏得了台灣社會“好感”。再加上民進黨當局大力抹黑大陸形象，鼓吹美對台支持，台灣民衆對美台關係的支持明顯上升。“這為美向台灣傳達美國立場提供了有利環境，使得台灣民衆更易接受美國的引導，最終形成符合美國期待的社會政治態度，這也是美國影響台灣的重要優勢。”〔14〕
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