中評社╱題：深化兩岸融合發展的基層治理路徑 作者：王曉笛（上海），管理學博士、上海政法學院政府管理學院講師、東北亞研究中心助理研究員；林岡（上海），政治學博士、上海交通大學國際與公共事務學院特聘教授
【摘要】兩岸融合發展內嵌國家治理邏輯，需要統一於國家治理現代化進程，與國家治理體系有效對接。基層治理是國家治理現代化的關鍵，也是深化兩岸融合發展的重要路徑。為破解基層治理中的“懸浮化”問題，兩岸融合發展出現了治理重心下移的趨勢。通過“國家引領社會創制”的機制，基層台胞公共服務空間成為治理重心下移過程中的一項重要治理創新。基層台胞公共服務空間的建設不僅可以疏通治理結構關係，還能夠為台胞精準提供公共服務，深度促進兩岸融合發展。
當前兩岸關係形勢錯綜複雜，“台獨”勢力在島內不斷抹黑大陸，扭曲兩岸同胞的情感紐帶，並與境外反華勢力相互勾連，給兩岸的和平統一帶來了新的挑戰。就大陸的角度而言，兩岸和平與穩定是實現國家完全統一的基礎。黨的十八大以來，習近平總書記根據兩岸形勢的變化，就對台工作所提出的一系列新理念、新思想、新戰略和重大政策主張，發表的一系列重要論述以及作出的一系列重要指示與批示，共同組成了“新時代黨解決台灣問題的總體方略”。“總體方略”為中國共產黨在新時代對台工作提供了根本遵循和行動綱領，而兩岸融合發展是其中的重要內容。
兩岸融合發展理念已經逐步納入國家治理體系，而這意味著深化兩岸融合發展不僅要符合對台工作的實際需要，還要符合國家治理體系和治理能力現代化的要求。基層是國家治理的“最後一里路”，是聯繫人民、管理社會的一線。因此，基層治理體系與能力建設同樣是深化兩岸融合發展的重要路徑，為了破解基層治理中的“懸浮化”問題，兩岸融合發展的治理重心也順勢開啟了下移進程，政府治理端和社會治理端都出現了具有平台化思維的治理創新，而社會治理端的台胞基層公共服務空間更能契合基層台胞的實際需求。
一、兩岸融合發展的國家治理邏輯
兩岸融合發展是當前大陸對台政策的核心政策話語，體現了大陸把握兩岸關係發展趨勢的主導意願和主動意願。在紀念《告台灣同胞書》發表40周年大會上，習近平總書記第一次相對系統地論述了兩岸融合發展，指出深化兩岸融合發展與夯實和平統一的邏輯關係。同年兩會期間，習近平總書記向福建代表團提出“要探索海峽兩岸融合發展新路”。此外，“深化兩岸融合發展，持續擴大兩岸經濟文化交流合作”也被寫進當年的《政府工作報告》當中。黨的二十大報告指出“始終尊重、關愛、造福台灣同胞，繼續致力於促進兩岸經濟文化交流合作，深化兩岸各領域融合發展，完善增進台灣同胞福祉的制度和政策”。2023年9月，中央在《中共中央 國務院關於支持福建探索海峽兩岸融合發展新路 建設兩岸融合發展示範區的意見》中進一步賦予了福建在兩岸關係中“先行先試”的地位，目標是在全省域基本建成兩岸融合發展示範區。
不難看出，兩岸融合發展從理念到實踐都內嵌了國家治理的邏輯。兩岸融合發展是一個包括政策、法規、制度和公共服務等多個層面與維度的複合系統，旨在推動台灣和大陸之間的經濟、社會、文化交流和融合，在塑造台胞身份認同的同時，重建兩岸社會共同體。兩岸融合發展具有豐富的內涵，不過受兩岸政治形勢的影響，當前主要以吸引台胞“西進登陸”、促進其社會融入為階段性治理目標。質言之，當前的兩岸融合發展更側重在社會治理面向，強調台胞的社會融入。為了解決兩岸交往中台胞在大陸“融而不入”“實用主義的過客”等問題，黨和政府出台了系列惠台政策，如“31條”“26條”以及“11條”等。這些頂層規劃與地方政策共同構成了新時代的兩岸融合發展治理體系，後者也相應成為國家治理體系的重要組成部分。這些政策不僅為台胞在大陸的生活和工作提供了更多便利，也為他們更好地融入大陸社會提供了制度保障。
廣義來講，兩岸融合發展治理涵蓋了20世紀80年代以來大陸的各項涉台治理舉措與行為。狹義來講，兩岸融合發展治理特指黨的十八大以來，大陸以“同等待遇”為指導原則的治理舉措與行為。相較過去，當前兩岸融合發展治理體系呈現了從點到面的變化特徵，具體表現為：其一，治理對象從早先的台商拓展為現在全體台胞；其二，隨著治理對象的變化，治理內容從單一向多元轉變，即從早先的經濟維度轉向涉台交流的各個方面和領域；其三，明確“同等待遇”，台商從早期的“參照外資”以及“比照外資”轉變為現在與陸企享受“同等待遇”，而普通台胞在生活、就業、社會福利等方面亦和大陸居民享受“同等待遇”；其四，隨著台胞足跡向中西部的深入，治理範圍從東部沿海向內陸延伸。
之所以要將兩岸融合發展對接國家治理體系，原因在於深化兩岸融合發展需要制度化、系統化、持久化。①就制度化而言，在落實兩岸融合發展、具體實施惠台措施過程中，必須將其納入整體中國特色社會主義制度體系。這樣既有利於消除台灣同胞對政策缺乏制度化、穩定性的顧慮，又能夠增強台灣同胞對國家治理體系的認同和信任，提高其主動融入國家治理體系的積極性。就系統化而言，在落實兩岸融合發展、具體實施惠台措施過程中，必須將相關工作納入整個治理體系佈局中系統規劃，而這有助於消除兩岸融合發展的制度壁壘，使台灣同胞更好融入國家治理體系。就持久化而言，兩岸融合發展不是為了實現和平發展、推進統一進程的權宜之計，而是對統一後如何將台灣納入國家治理體系做出的長遠安排，因此必須注重相關政策的穩定性、連貫性。在兩岸融合發展進程中探索持久性治理模式，有助於消除台灣同胞對政策不穩定的疑慮，有助於降低統一後台灣納入國家治理體系成本。
二、兩岸融合發展的治理重心下移
當前，兩岸融合發展出現了治理重心下移的趨勢。這種趨勢變化一方面反映了國家治理現代化的要求，又反映了兩岸融合發展治理的實際需要。深化兩岸融合發展需要統一於國家治理現代化進程，與國家治理體系有效對接。新時代下，我國社會的主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，而這種轉變也對“國家治理能力和治理體系現代化”提出了新的要求，而如何提供精準有效的服務和管理成為必然要求之一。基層既是國家治理的末梢、是治理的“最後一里路”，又是聯繫人民、管理社會的一線，直接反映了基礎性、重複性、實用性的社會需求，是國家治理現代化建設的基本依據。2021年，中共中央、國務院印發的《關於加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程”。
基層治理是國家治理體系與治理能力現代化的關鍵環節，而“懸浮化”是在這個過程中需要著重解決的議題。“懸浮化”這個概念最早出現在鄉村治理領域。進入新世紀，為集約化利用資源，鄉村逐漸確立起“鄉財縣管”體系，一方面財權、事權、人權開始向上聚攏，另一方面鄉鎮、行政村所掌控資源弱化，進而所出現的基層治理單位對上負責和對下負責之間的不平衡狀況，即在“職責同構”的縱向管理體制下，上級有權無責，而下級有責無權。隨著研究的深入，“懸浮化”概念逐漸被基層治理領域的研究者們所泛用，用以描述治理主體與治理對象之間的割裂與疏遠的現象。具體而言，面對鄉鎮、街道或社區層面存在的治理問題，基層政府及其職能部門的權力、政策、資源和人等都懸浮在社會之上，很難用到基層治理最為需要的地方，產生了“管得着的看不見，看得見的管不着”等問題。在這種情況下，基層公共服務輸出的規模與品質下降，群眾的獲得感和幸福感降低。
治理重心下移成為破解“懸浮化”的一個選擇。早在2014年，習近平總書記就指出，“盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物品，更好為群眾提供精準有效的服務和管理”。②黨的十九大報告指出“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。治理重心下移的本質是治理資源的再分配與治理結構的重組，意味著社會治理的中心工作和目標由高層次向低層級轉移，以資源、服務和管理為突破口，把與之銜接的治理資源向低治理層級移動。③因此，治理重心的下移著重解決的是治理目標與治理資源的時空錯位問題，而為了有效利用下沉資源，充分滿足基層的社會需求，又需要治理結構方面的優化。④質言之，治理重心的下移主要內容包括“治理資源的強化”和“治理結構的優化”兩個維度。就資源維度而言，通過向基層輸送人、物、財、權等，使基層治理單位具有能夠精準有效開展公共服務與管理的必要治理資源。就結構維度而言，在資源得到強化的前提下，還需要通過基層治理體制、機制的不斷創新來優化治理結構，強化基層運用治理資源的能力。兩個維度存在明顯的層次性，前者是基礎維度，後者是深化維度。破解“懸浮化”需要治理資源的強化，但更需要優化治理結構。
深化兩岸融合發展的著力點同樣在基層，因此相關治理也需要向台胞的真實的生活空間下移，從而提高融合發展的治理效能，並進一步促進台胞的社會融入程度。作為國家政治意志的體現，兩岸融合發展治理在基層實踐中天然存在“懸浮化”問題。進一步講，這體現了國家統一的“高政治”與公共服務的“低政治”之間的張力。從調研情況來看，兩岸融合發展的“懸浮化”問題具體表現為：其一，治理形式化，基層職能部門衹負責傳達中央政策精神，疏於解決台胞的實際問題；其二，服務脫節化，在政策指導下，涉台服務內容與項目雖然層出不窮，但與台胞實際需求相距甚遠；其三，資源分散化，治理資源分散在各個職能部門，未能直接惠及到基層台胞。
可以看出，兩岸融合治理“懸浮化”問題主要不在治理資源缺失，而是治理結構的“關係梗阻”。就“條塊關係”而言，作為中央派出機構的地方台辦是涉台事務的核心，其本身不具有直接管理的職能，主要承擔指導、組織、協調各部門的工作。與此同時，基層政府承擔著轄區管理職能，卻沒有自由處理涉台事務的許可權，加之涉台事務的高度政治性，基層政府也無意主動處理涉台事務，往往會將“皮球”踢回台辦。從國家與社會關係來看，基層具有公私互嵌的特性，基層治理既體現著國家治理的權力邏輯，又表達著社會自治的權利與訴求，是國家與社會互動與博弈的複雜場域。基層的兩岸融合發展是一個紛繁複雜的課題，國家主體和社會主體在基層實踐中的關係並不是割裂的，需要創造多元主體互動的基本結構性關係，既發揮公共部門的權威性，又發揮社會主體——特別是台胞的能動性。“31條”指出，要“鼓勵台灣同胞和相關社團參與大陸扶貧、支教、公益、社區建設等基層工作”。《意見》指出，要“支持台胞深度參與福建當地社區建設、基層治理等實踐活動”。台胞的治理參與不僅是“同等待遇”的體現，也有助於兩岸融合發展的治理重心下移。
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