三、基層台胞公共服務空間的建設
建構治理平台是兩岸融合治理重心下移過程中的一種實踐方式。就內涵而言，國家治理大體分為政府治理與社會治理。其中，政府治理是指在中國共產黨領導下，國家行政體制和治權體系遵循人民民主專政的國體規定性，基於党和人民根本利益一致性，維護社會秩序和安全，供給多種制度規則和基本公共服務，實現和發展公共利益，而社會治理指在中國共產黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對公共事務進行的治理活動。⑤從實際情況來看，在深化兩岸融合發展的背景下，國家治理的兩個方面都出現了基於平台建設思路的治理創新。
就政府治理創新而言，通過設置綜合性行政服務中心，讓各個職能部門窗口集中在一處，打破彼此之間的“條塊割裂”，從而實現圍繞台胞的“一站式”綜合服務。政府治理創新的典型案例如平潭綜合實驗區的“台胞台企服務中心”，在大陸率先實現“接待服務+實體辦事”一體化融合。整合了台胞往來便利、企業註冊、項目投資、資金兌付、民生保障、職業資格採信、金融服務、法律維權等8大類，涉及公安、商事登記、項目投資、不動產、醫社保、公積金等169項行政審批及公共服務事項，基本涵蓋台胞台商生活、就業、置業、創業等多方面。台胞可以在不同的功能窗口解決自己的問題，而不同的功能窗口直接聯動所屬的行政部門，讓台胞“進一扇門、辦所有事”。
不過，政府端的治理創新顯示了應對職能部門之間行政壁壘的努力，是破解和疏通區縣層面政府體系內部關係的一種策略，並不完全針對與台胞密切相關的基層。基層具有生活化、動態性、多元化的情景，以政府為主導的“一站式”架構受限於框定的公共服務內容，較難靈活應對基層多元和特殊的訴求，也較難調動起多元社會主體的參與，無法通過構建社會治理共同體來應對更為基層的挑戰。理論上，政府端的不足是公共管理中“政府失靈”的體現，而這也意味著社會治理是兩岸融合發展在基層實踐中的主要思路。
就社會治理創新而言，大陸基層的治理創新體現了“政府創制引領，社會自主參與”的創制機制。一般而言，中國基層治理建設與轉型具有“國家主導，社會創制”的特徵。⑥從國家－社會關係的角度來講，中國國家治理具有鮮明的“強國家，弱社會”特徵，行政推動痕跡明顯，而這與基層治理要求社會自主性的底層邏輯相悖。在社會力量薄弱的情況下，為更有效推進基層治理轉型與創新，國家選擇“寓管理於社會創制之中”的行動策略，構建起了“國家創制社會”的憑藉機制。具體而言，黨政組織發揮自主性，以自上而下的方式創制社會夥伴，通過合理的資源配置轉化治理主體關係，培養居民公共意識，以及再造社會組織。這種機制一方面尊重了“強國家”的傳統，另一方面又很好橋接了國家偏好和社會偏好，而這與西方的“社區復興”截然不同，體現了基層治理轉型的本土邏輯。具體到涉台治理領域，黨和政府具有絕對的引領作用，相關治理創新也體現了黨政引領的基本邏輯，這不僅保證了治理創新的有效性，還體現了“總體方略”對牢牢把握兩岸關係主導權和主動權的要求。
在“國家引領社會創制”的機制下，基層台胞公共服務空間成為兩岸融合發展在基層的重要節點。和一般意義上的基層公共服務空間不同，本文所謂的基層台胞公共服務空間，是指物權私有、管理自主的公共空間，其不僅是基層台胞長期、固定的公共交往空間，也是與大陸有關部門、大陸同胞連接的公共事務中心。在深化兩岸融合發展以及國家治理現代化的雙重背景下，在北京、上海、廈門等台胞相對聚集的城市，一些企業、社會組織、個體工商戶在有關部門的支持下，將物權私有的空間拓展為面向台胞的公共空間，以“自我服務”“自我管理”的方式提供互動聯誼、政策諮詢、法律調解、健康文娛等公益性涉台公共服務，例如北京海淀的“台青驛站”、上海奉賢的“台青之家”以及廈門思明的“台胞驛站”，其所依託的場所主要包括孵化器、企業、民宿、宗祠、咖啡店、書店等非公用目的的私有空間。
上述基層台胞公共服務空間以廈門市思明區的“台胞驛站”最為知名，被譽為“思明模式”的重要內容。其最早脫胎於名為“美麗廈門，共同締造”社區營造運動。在廈門市政府的號召下，生活在當地的台胞C先生，結合台灣地區的社區營造理念，建設及改造自己所在的民宿並向社會開放。在這個過程中，民宿原本的空間功能邊界不斷拓展，逐漸成為台胞資源分享、交流聯誼的場所。思明區台辦敏銳捕捉到了這種變化，將其創制為“台胞驛站”並開始在全區進行推廣，成為旨在探索出基層治理單位提供公共產品的新模式。“台胞驛站”具有四個主要特徵：其一是自主性。空間所有者自主決定公共服務與公共活動的內容與類型，並負責“台胞驛站”的日常維護，政府不直接參與具體管理。其二是共享性。在不影響原本空間功能正常運作的前提下，空間所有者共享私有空間為社區公共空間。其三是公益性。“台胞驛站”是一種公益項目，具有非競爭性和非排他性，並不能夠為空間所有者帶來實質上的收益，政府亦不提供或很少提供補貼。其四是特色性。除了基本的互動聯誼、休憩休閒，各個“台胞驛站”的主旨功能不盡相同，呈現出“一區一特色，一區一主題”的特徵——創業/就業輔導、民事調解、文化交流、音樂沙龍等。
理論上，基層台胞公共服務空間可以被視作以私有空間為場域的治理模式。在“結構－過程”視角下，以私人空間為基礎的基層台胞公共服務空間的運行邏輯，包括結構基礎與生產機制兩個步驟。結構基礎關注基層台胞公共服務中心的治理結構基礎，即各種權力主體結成的多中心治理結構。近年來，受新發展主義思潮的影響，學界對公共性的研究由哲學意義轉向了實用主義，主要關注“公共性構造”轉換與經濟、社會發展之間的內在關聯。當前，以管理主義、功利主義等傳統公共行政價值為底層邏輯的治理模式陷入合法性危機，較難滿足公共性的生產與再生產的要求，即在質的方面保證標準、內容豐富，在量的方面涉及所有生活領域的普遍福利。在這種背景下，如何建構“善治”的社會治理結構成為公共性生產研究的核心議題，⑦而“善治的治理”的立意是在一個民主授權的機制中，建立比政府組織更廣泛的、更開放的公共事務管理與服務體系。⑧在新公共管理的熱潮退卻後，多中心治理結構成為“善治”的理想實踐形式。⑨因此，基層台胞公共服務空間運行的前提在於建立一個能夠分擔社會治理責任的多中心治理結構，讓多元權力主體承擔最優化的公共職責，最終通過聯動多元理念和資源，推動公共性生產與再生產。
生產過程就是在多中心治理結構下，基層台胞公共服務空間展開的一系列公共性生產過程。在多中心治理結構的基礎上，基層台胞公共服務空間的生產過程具體包括空間共享、功能融合與共同生產三種生產機制，並使私有空間在空間、功能與參與三個維度具有了公共性。其中，空間公共性生產維度意味著私有空間在保持物權私有的基礎上向公眾開放，從而成為服務台胞的公共空間；功能公共性生產維度是指在不影響原有空間功能的基礎上增加公益或半公益性的公共服務功能，從而使私有空間成為基層涉台公共服務的載體；參與公共性生產維度是指通過兩岸多元主體共同生產，使私有空間成為互助協作的平台。
基層台胞公共服務空間的建設對提升兩岸融合發展治理的效能具有重要意義。其一，它實現了政府治理和社會治理的有效結合，構建起了政府、企業、社會組織、個人等多元主體參與的多中心治理結構，能夠有效破解兩岸融合發展過程中的“懸浮化”問題，使治理資源真正落實到滿足台胞需求的基層一線；其二，通過公共資源的再配置和公共服務的再尋找，基層台胞公共服務空間提供了貼合台胞實際需要的精準化服務，增強了台胞的獲得感和幸福感，有利於促進其更好地融入當地社會；其三，基層台胞公共服務空間的建設提高了基層涉台治理的效率和質量，對強化兩岸民間交流互動發揮著積極作用，從而服務於維護兩岸關係大局，推進和平統一進程。
四、結語
兩岸融合發展是“寄希望於台灣人民”的民心工程，具有長期性以及持續性。兩岸融合的程度越高，台胞的社會凝聚力越強，統一的阻力以及統一後的治理成本越小。如果兩岸關係的終局是中國的國家再造的話，那麼民心歸附就是不可迴避的問題。當前，兩岸融合發展的理念與實踐正逐步與國家治理體系有效對接，結合國家治理現代化的要求，基層正在成為深化兩岸融合發展的重要場域。為了破解深化兩岸融合發展過程中治理“懸浮化”的問題，需要推動兩岸融合發展的治理重心下移，而基層台胞公共服務空間正是在這個進程中的產物。其不僅實現了政府治理與社會治理的有效結合，還提供了貼近台胞需求的精準公共服務，從而提升了基層涉台治理的效能。展望未來，大陸可以進一步加強基層台胞公共服務空間建設，完善支持政策，發揮政府引領作用，鼓勵更多社會力量——特別是台胞群體的參與，不斷創新治理模式，拓展服務內涵，以基層台胞公共服務空間為抓手，推進兩岸融合發展治理的整體效能提升。
基金項目：研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社科基金重大項目“黨的十八大以來党領導貫徹‘一國兩制’和推進祖國統一的實踐與經驗研究”（22ZDA123）。
註釋：
①徐曉全：《在構建國家治理體系中深化兩岸融合發展》，《統一論壇》，2018年第4期，13~15頁。
②《習近平在參加上海代表團審議時強調推進中國上海自由貿易實驗區建設加強和創新特大城市社會治理》，《人民日報》，2014年3月6日。
③容志，邢怡青：《治理重心下移如何提高社區公共服務質量?——基於S新區“家門口”服務體系案例的分析》，《宏觀質量研究》，2022年第3期，116~128頁。
④李忠漢：《治理重心下移的“關係梗阻”及“疏通路徑”》，《政治學研究》，2021年第6期，75~84頁。
⑤王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關係》，《國家行政學院學報》，2014年第3期，11~17。
⑥吳曉林，謝伊雲：《國家主導下的社會創制：城市基層治理創新的“憑藉機制”——以成都市武侯區社區治理改革為例》，《中國行政管理》，2020年第5期，91~98頁。
⑦王蒙：《公共性生產：社會治理視域下易地扶貧搬遷的後續發展機制》，《中國農業大學學報》（社會科學版），2020年第3期，第77-87頁。
⑧[英]羅伯特·羅茨：《新的治理》。見於俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年版，第87-96頁。
⑨孔繁斌：《公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构》，江苏人民出版社2012年版，第38-56页。
（全文刊載於《中國評論》月刊2023年11月號，總第311期） |
