中評社╱題：“華盛頓共識的衰弱：美國產業政策復興與本質” 作者：史博偉（杭州），中共浙江省委黨校政治學教研部講師、浙江大學歷史學院美國研究中心特聘研究員
【摘要】近年來關於產業政策的爭論在美西方資本主義世界的輿論場中又重新燃起，成為討論經濟與科技發展時無法繞過的重要論題。在美國，儘管存有反對的聲音，但產業政策一改四十年來被自由市場主義壓制的狀態，正逐漸成為一種被戰略界接受的經濟意識形態，並且被拜登政府採納和以空前的力度踐行。此現象體現出一種令人驚訝的規模性轉變，因為產業政策內在地包含“加強政府在資源配置中的角色”、“批判市場缺陷”等為戰後美國經濟思想所不容的特徵。本質上，美國現階段施行產業政策是資本主義國家面臨內外部嚴峻挑戰下對傳統自由主義經濟政策的一種矯正。鑒於中美競爭態勢的長久存在，美國將長期維持政府主導的方式來推進其在關鍵與新興技術領域的發展。
在經濟政策的範疇中，很少能有比“產業政策”在美西方資本主義世界中更能引起爭議或劇烈反對的了，因為產業政策觸及到了資本主義市場經濟的最敏感神經——自由市場與政府在經濟發展中的角色，這同時也是經濟意識形態所涉及的最本質問題。而在目前，20世紀80年代末形成的華盛頓共識在經濟輿論場已呈現出式微的傾向，與之相反，強調政府干預的產業政策，一改備受鄙薄的地位，正獲得西方政策制定者和學者的稱讚，呈現復興之態。近年來，在傳統經濟自由主義佔據絕對地位的國家或地區，無論美國抑或是歐洲，產業政策都得到重視、支持、制定并實施。多方面挑戰和危機疊加到一起，引發了上述現象，包括新冠肺炎疫情全球蔓延造成的持久影響、西方經濟增長乏力、非西方科技力量崛起、環境危機等。具體到美國而言，原因包括來自中國在先進製造業領域的強勁競爭，世界供應鏈的安全問題，氣候變化，以及中國經濟發展模式和德國、日本、韓國等盟國產業政策的實踐成功引發的模仿效應等。如何看待美國這種“不再那麼堅信市場力量”的現象及其本質與前景，成為目前亟需回答的問題。
一、“產業政策”的概念辨析與本質特徵
關於產業政策的概念，研究界並沒有絕對統一的解釋，學術討論場之內存在著各種內容不同的概念闡釋。導致概念林總的最主要原因是研究者們關於產業政策內涵廣度的觀點存在分歧。
（一）三種廣度的產業政策概念
在諸多關於產業政策的概念解釋中，可以發現有三類關於產業政策廣度的解釋，一是泛化的產業政策概念，二是中等廣度的產業政策概念，三是窄化的產業政策概念。其中，在泛化的產業政策概念中，有甚者將產業政策籠統地等同於一般意義上政府施行的“經濟政策”，認為產業政策是政府部門為規範市場運行秩序而施行的包括經濟立法等在內的所有政策；此外，還有論者將政府為促進社會公平與福利事業而採取的各項經濟干預政策也劃歸至產業政策的範疇，或將所有政府參與的經濟行為（包括政府採購）均視為政府干預。這些過度的泛化概念顯然不能為產業政策賦予任何排他性特徵，也使得這一概念的存在變得毫無意義。
佔據研究界主流的是中等廣度的產業政策概念。相對於過度泛化的產業政策概念，此類概念將產業政策的內涵範疇進行了限制，也對其政策工具的種類進行了限制。研究界關於此類限度的概念闡釋數量繁多，其中以羅斯福研究所研究者托德·塔克（Todd Tucker）對產業政策的定義最具有代表性。塔克給出的產業政策定義是：任何通過改變投入成本、產出成本或其他監管措施等方式鼓勵資源從一個產業向另一個產業轉移的政府政策；其具體措施有四類：其一，包括政府開支、關稅、移民政策、教育政策、補貼等手段在內的“投入類”（Inputs/Supplies）；其二，包括政府採購、產品標準設定、頒佈禁令與最高限額設置、市場創造與承銷、消費補貼等手段在內的“產出類”（Outputs/Market）；其三，包括緊急救助、國有化和反壟斷執行等在內的“治理類或所有權類”（Governance/Ownership）；其四，包括行業管制、發展銀行、無管制（意即政府部門選擇性不對某些產業進行規則懲罰，例如目前美國司法部未對美國房地產商協會進行反卡特爾調查）等在內的“協調類”（Coordination）。①這種劃定有限範疇的方式使得產業政策從經濟政策中獨立出來，成為一種有意義的概念，“政府對市場的選擇性干預”、“聚焦特定產業”、“多樣但不濫觴的政策工具”成為此類概念的核心特徵。一般情況下，支持產業政策的研究者或政策制定者，大多秉持此類中等廣度的產業政策概念。
窄化的產業政策概念多是由對產業政策持批判態度的研究者所持有，在絕大部分的排他性特徵上，窄化概念與中等廣度的概念基本相似，區別主要在於前者對產業政策施行對象的種類、產業政策的政策工具、產業政策的商業性本質等重要問題進行嚴格限定。窄化概念也正因為有如此嚴格的限定，而對明晰產業政策的概念具有高度的可參考性。美國智庫卡托研究所（Cato Institute）是美國反對產業政策的重要陣地，其關於產業政策的闡釋是最具代表性的窄化概念。在其2021年發佈的一篇長篇研究報告中，卡托研究所認為產業政策主要具有四類特徵：其一，產業政策聚焦於製造業，而非服務業和農業；其二，產業政策是指有針對性的和定向的“微觀經濟層面”的支持（例如關稅和補貼），而非統一的、整體行業層面或整體經濟層面的政策；其三，產業政策是旨在修補市場缺陷的政府計劃；其四，產業政策要求上述這些“超越市場”的商業結果必須產生在國境線之內。由此可見，“聚焦於製造業”、“限於微觀經濟層面”、“修補市場缺陷”、“成果僅發生於國境之內”等約束性條件成為窄化產業政策概念的核心特徵。
（二）產業政策的排他性特徵
綜合上述三種不同廣度的產業政策概念，本研究總結出了產業政策的核心概念與特徵。產業政策指的是政府在危機情況下為提振總體經濟競爭力和維護國家利益，在某些具有戰略重要性的產業領域進行的一系列干預市場的政策措施，而且這種干預一般情況下突破了自由市場主義所接受的政府干預限度。產業政策有以下六類核心特徵：
其一，產業政策內在地具有“政府性”。產業政策強調政府在調配資源上的核心作用，已經成為一種研究界共識。可以說，政府性是產業政策的最核心特徵。經濟學家肯·沃維克（Ken Warwick）認為產業政策就是“旨在提升商業環境或改變經濟活動的結構的任何類型的干預或政府政策”。②
其二，產業政策天然具有“逆市場性”。因為產業政策的前提即是市場在應對經濟發展問題時出現失能現象，需要政府進行經濟干預。有研究者為產業政策下的定義就是政府力量壓制市場力量，美國外交委員會專家愛德華·阿爾登（Edward Alden）認為產業政策就是“政府在天平上按下拇指，而不是相信市場結果會產出最大化的收益”。馬庫斯·諾蘭（Marcus Noland）與霍華德·帕克（Howard Pack）認為產業政策是政府將各類資源投向那些僅僅依靠“產業演化的典型過程”（typical process of industrial evolution，即市場過程）較難獲得發展的產業。③
其三，產業政策是“帶有宏觀目標的微觀經濟性政策”。產業政策往往聚焦某些或某一特定產業，而非是針對所有產業或大多數產業領域的政府干預政策；但其目的卻具有宏觀意義，它希望通過對某些重點領域的行業進行特殊關照，來促進總體經濟水平的提升與經濟環境的改善。美國經濟史學家埃利斯·霍利（Ellis W. Hawley）認為產業政策是旨在“發展”或“弱化”指定產業的國家政策，根本目的是獲取國家的經濟目標。杜克大學經濟學家邁克爾·芒格（Michael Munger）認為產業政策並不是旨在創造一個宏觀經濟環境以在總體上有利於產業發展，而是對國家商業產業活動中的特定部分進行規制，以達成一個更為廣闊的全國性目標。④
其四，產業政策具有“關鍵技術性”。作為以提升宏觀經濟水平為目的的微觀政策刺激，產業政策必須聚焦於某些或某一特別重要、乃至關乎總體經濟水平和國家競爭命運的產業領域。而且，產業政策時常用於保護新興產業或“稚幼產業”（infant-industry）的發展，鑒於其高風險性，產業政策會為其提供一種“先進市場承諾”，以促使企業投入足夠的資金來研發這些可能會帶來巨大收益或為經濟發展提供新動能的產業領域。
其五，產業政策具備“危機決策性”。衹有在市場失靈導致嚴重的負外部性或面臨強勁的國際競爭等危機情況時，產業政策才會以更為顯要的身姿出現在經濟輿論場之中。例如，在談論美國施行產業政策的時機時，美國智庫信息技術與創新基金會認為美國“聯邦政府常常在外部危機的驅動下，週期性地積極採納產業政策”。⑤
其六，產業政策具有“民族主義性與保護主義性”。如前所述，無論是霍利抑或芒格均強調了產業政策與“國家目標”（national goals）的關係，即產業政策是為國家利益服務的，在以國家經濟利益為代表的國家利益遭受威脅或損失時，產業政策得以更多地嶄露頭角。因此，本質上而言，產業政策是民族主義的，是一種帶有很強保護主義傾向的危機性決策。
二、關於美國是否應實行產業政策的爭論以及美國政府的立場
在近幾年美國的戰略輿論場中，利益攸關方針對美國現階段是否應該施行產業政策這一問題，有過劇烈的爭論。總體來看，目前支持美國實行產業政策的聲音與力量，已經比反對產業政策要洪亮和雄厚很多，這就構成了美國在經濟意識形態上的轉向基本面，形成了總體贊成產業政策的社會氛圍。
（一）近年來美國國內輿論圍繞產業政策展開的爭論
在支持產業政策的陣營里，有著名的經濟學家、左派媒體，亦有右派著名智庫，更重要的是有美國的政策決策者，他們自特朗普執政末期以來就充當著產業政策的積極鼓吹者，他們呐喊的聲音用“鋪天蓋地”一詞來形容並不為過。美國經濟學家、拜登任副總統時期的首席經濟顧問傑瑞德·伯恩斯坦（Jared Bernstein）2020年在《外交政策》上撰文認為“美國擁抱產業政策的時機已經到來”。曾在美國國家情報委員會與美國國務院任職的國際問題專家詹妮弗·哈里斯（Jennifer Harris）和後來任國家安全事務助理的傑克·沙利文（Jake Sullivan）2020年在《外交政策》上撰文鼓吹產業政策，他們聲稱鑒於時代的變更，“美國需要一個全新的經濟哲學”。該文認為“美國現在進入了大國競爭的新時代，相應的經濟哲學同樣需要變更。今天的國家安全專家需要超越過往四十年盛行的新自由主義經濟哲學”。哈里斯和沙利文在此提到的經濟哲學變更，即是從新自由主義轉向以產業政策為重要內容的新經濟哲學，他們認為“推崇產業政策曾被認為是頗為尷尬之事，但現在應被視為稀鬆平常之事”。⑥
拜登政府上台之後，支持產業政策的聲音更為熱烈。面對氣候變化的嚴峻挑戰，美國國務院外交官安德魯·查茨基（Andrew Chatzky）與美國外交委員會專家安舒·西里普拉普（Anshu Siripurapu）於2021年仿照羅斯福新政，在美國外交委員會網站上撰文暢想美國在綠色能源方面可以進行一個“綠色新政”（Green New Deal），該計劃倡議一個由政府領導的、全社會層面共同努力的綠色減排事業。加州伯克利大學政治學教授斯蒂芬·沃格爾（Steven K. Vogel）2021年通過智庫尼斯卡寧中心（Niskanen Center）的平台撰文認為美國現階段施行產業政策“既是極為緊急的，又是無可避免的”。新美國安全中心僅在2022年就發佈超過了5篇以上的專門報告，呼籲美國需要採取產業政策去提振其生物經濟與半導體技術，以彌補市場缺陷——不肯主動承擔關鍵與新興技術領域研發存在的巨大風險。哈佛大學教授、哈佛發展實驗室主任里卡多·豪斯曼（Ricardo Hausmann）2023年在著名論壇“報業辛迪加”（Project Syndicate）上撰文聲稱彌補市場力量的缺陷需要政府的介入，“我們現在認為真正的問題不是產業政策是否應該存在，而是如何管制好這些政策”。⑦
在支持產業政策的聲音中，或許最令人驚訝的就是支持者對市場及新自由經濟主義的批判。在資本主義世界意識形態宣傳最強基地的美國爆發出對市場的批判是頗為值得玩味的現象。《美國展望》雜誌的聯合創始人羅伯特·庫特納（Robert Kuttner）2019年在一篇名為《新自由主義：政治上成功，經濟上失敗》的文章里猛烈地抨擊新自由主義宣導的“自由放任”理論，他認為“新自由主義無論是在理論，還是在政策上都是失敗的”，他反對完全自由的市場，鼓吹一種被民主政府管制的市場：“過去四十年的新自由主義的大實驗已經證明了市場實際上無法約束自身，而被管制的市場（managed markets）證明更為公正、更為有效”，“政府以比市場更公平和有效的方式服務公民”。智庫機構“美國羅盤”（American Compass）曾公開批判道：“經濟專業領域所謂的新自由主義共識將美國產業基地的空心化進行合理化”。對產業政策大肆推崇的參議員馬爾科·魯比奧（Marco Rubio）2021年在一個鼓吹美國進行產業政策立法的場合批判市場，他表示：“市場是不可知的（agnostic），它無法考慮到一個有效率的結果、一個市場結果，對於一個國家及其人民產生的影響，比如市場無法將國家利益納入考量。而我們這些在公共政策領域服務的人並非不可知，我們在美國政府服務的工作就是以美國與美國人民的最高利益為基準而做決定。”魯比奧的邏輯是市場是無知的，而政府是有知的，政府主導的產業政策可彌補市場的缺陷。而也正如魯比奧的邏輯，這些對市場進行批判的人士，最終都會導向一個在資本主義世界中頗為刺耳的結論——加強政府在國家經濟生活的干預。⑧
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