中評社╱題：台灣地區少數民族權益保障的矛盾與化解 作者：游志強（福州），法學博士、福建江夏學院法學院講師、福建省台灣法律研究院副研究員
【摘要】作為台灣地區多元社會的重要組成部分，台灣地區少數民族在基本理論、制度框架和實踐方式上都得到一定程度的權益保障。但隨著時代變遷，少數民族權益保障過程中亦面臨著諸如法律目的與政治目的矛盾、少數民族權益泛化、專責機構職能有限性等問題，由此結下少數民族權益保障的“結”。相應地，有“結”必有“解”，平衡法律目的與政治目的、少數民族權益保障理論與實踐以及制度設計與現實需求這三對關係成為化解矛盾的關鍵所在。其最終目的都落腳於少數民族的權益保障，促使少數民族獲得較多的資源，改善少數民族族群較為弱勢的面向。
台灣地區少數民族〔1〕，是台灣地區多元社會的重要組成部分。台灣地區少數民族在台灣地區公認的論述中，已經被定位為台灣最早的或原初的居民。〔2〕從李登輝時期開始的歷屆台灣地區領導人，都將少數民族政策置於重要位置，從少數民族權益保障基本理論的變奏到制度框架的三重保障，再到實踐中的運行機制，無不折射出台灣地區少數民族權益保障的重要地位。但從現實情況看，台灣少數民族分布地區廣大，他們各有其獨立的語言文化，政治上各不相屬，社會發展也不平衡，因而經濟社會文化上呈現出多樣性和複雜性。〔3〕這也給台灣地區少數民族權益保障工作提出挑戰，本文擬從少數民族權益保障的現狀出發，梳理台灣地區少數民族權益保障面臨的困境，針對困境，以“解”化“結”，提出解決之措施。
一、台灣地區少數民族權益保障的現狀描述
（一）基本理論：從“少數群體”到“多元共存”的變奏
建設少數群體的權利保障制度，是一個漫長而曲折的過程。〔4〕隨著給予少數群體更多承認、尊重、包容和保護的多元文化主義政治思潮興起，以威爾·金卡里（Will Kymlicka）為代表的一些政治理論家試圖構建少數群體權利保護理論，受到了以錢蘭德·庫卡薩斯（Chandran Kukathas）為代表的一批反對者的強力批判，以致一些學者認為，多元文化主義無論在理論還是政策層面都處於回退當中。〔5〕多元文化主義是在二戰後西方國家族裔文化多樣性不斷形成、發展和凸顯的背景下，於20世紀50—60年代產生的關注族裔文化多樣性、主張承認并尊重族裔文化差異的重要政治思潮。這一思潮強調通過尋求保護少數族裔群體權利以實現族裔群體公正，多元文化平等共存和共同繁榮。〔6〕
多元文化主義強調的是對於文化差異的尊重、相互承認彼此的文化認同，也就是將“認同政治/差異的政治”（identity politics/politics of difference）當作論述的中心。〔7〕其核心焦點是族裔文化多樣性、族裔政治權利的承認與平等和少數群體權利保護的問題。從實質上說，多元文化主義最深層次的內核就是訴求族裔少數群體權利的保護，因而，多元文化主義思潮發展的過程就是對族裔少數群體權利保護的建構過程。〔8〕有學者的研究指出，根據西方學界和官方文件對多元文化主義的界定，可以歸納出在原初意義上的多元文化主義的基本內涵和外延：第一，多元文化主義是一種多元文化的客觀事實，各個族裔群體尤其是族裔少數群體具有多樣性的族裔文化；第二，多元文化主義是一種尊重、容納和保護族裔文化的政策和實踐，這些政策承認族裔群體之間的差異，并且承認差異的平等，保護族裔少數群體及其文化成員的權利；第三，多元文化主義是一種基於保護族裔少數群體權利而形成的觀念、意識形態和理論體系，它對族裔少數群體權利的保護不僅出於一種平等的關懷，而且還具有一定的理論邏輯。〔9〕
考察台灣地區少數民族權益保障政策，20世紀90年代，台灣地區民族政策經歷了從同化政策到多元文化主義政策的變遷。在台灣地區民主化轉型時期的第三次和第四次“修憲”過程中，“原住民族”條款以及肯定多元文化的條款最終“入憲”，標示台灣地區執政當局正式承認“原住民族”的民族地位和多元文化主義。台灣地區執政當局原來一直奉行的民族同化政策失去了法律依據，新的民族政策開始朝著多元文化主義的方向邁進。〔10〕2008年台灣地區領導人競選期間，馬英九曾提出“多元共榮”的少數民族政策，并允諾試辦“原住民族”自治區，分階段實現自治願景。2011年5月4日台灣地區“行政院”“原住民族委員會”“主委”孫大川於國民黨“中常會”，以“民族發展與原住民族自治”為題作專題報告，馬英九當即指示，“原住民族委員會”推出的“原住民族自治法”秉持“空間合一、權限分工、事務合作”三大原則，希望“立法院”通過，從實踐中一步一步改善相關工作，儘速落實“原住民”自治。〔11〕馬英九提出的“多元共榮”的少數民族政策及“空間合一、權限分工、事務合作”的自治構想，進一步表明台灣地區少數民族權益保護理論從“少數群體”到“多元共存”的變奏。
（二）制度框架：立法框架、行政專責機關和司法個案維護的三重保障體制
目前，台灣地區已經形成一套較為完備的少數民族權益保障制度框架，涵蓋立法、行政、司法三個層面。詳言之，在立法框架內，台灣地區現行“憲法”“總綱”第5條規定：“中華民國各民族一律平等。”第7條規定：“中華民國人民無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。”“憲法”條文的這兩項規定，為台灣地區少數民族權益保障確立了基本原則。“憲法增修條文”第10條規定：“國家肯定多元文化，并積極發展原住民語言及文化。國家應依民族意願，保障原住民族之地位即政治參與，并對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業，予以保障扶助并促其發展，其辦法另以法律定之。”除此之外，在“憲法”層面上，台灣地區現行“憲法”第26條、第64條分別規定台灣地區蒙古、西藏、各民族在邊疆地區選出“國民大會代表”、“立法委員”；第91條規定台灣地區蒙古、西藏的“監察委員”名額；第168條、第169條明文規定保障邊疆地區各民族的地位，各民族教育、文化、交通、水利、衛生及其他經濟、社會事業。在法律層面，專門針對“原住民”權益保障的“行政院原住民族委員會組織條例”、“原住民基本法”、“原住民身份法”、“原住民族教育法”、“原住民敬老福利生活津貼暫行條例”、“原住民族工作權保障法”等法律法規相繼出台施行。在其他法律中也有許多對“原住民”的特殊保障規範，如“自由貿易港區設置條例”第12條保障“原住民”應有雇傭勞工總數的百分之五；“地方制度法”保障“原住民”的民意代表當選人數；“公務人員考試法”第3條規定得因應“原住民”之就業權益舉行特種考試等。2002年起，台灣當局行政部門開始推動語言立法活動，分別草擬了“語言公平法”、“語言平等法”、“語言發展法”等多個草案，但由於種種原因，這些草案都沒有獲得最終的通過。〔12〕雖然關於語言立法的草案未獲得通過，但至少反映出台灣當局在立法層面上對少數民族權益保障的行動效應。
在行政專責機關的設置上，1996年12月10日“原住民委員會”正式成立，專責統籌規劃“原住民”事務，其政策目標有四：“維護原住民的尊嚴與權益”、“提高原住民的社會競爭力”、“傳承原住民的文化資產”、“提升原住民的生活品質”。〔13〕因應台灣地區“立法院”對“行政院原住民族委員會組織條例”的修正，2002年3月25日，“原住民委員會”更名為“原住民族委員會”。“原住民族委員會”的成立，正式宣告“原住民”得以參與台灣地區“中央”決策機制。“原住民族委員會”是專責少數民族事務的機關，為少數民族權益保駕護航。
在司法個案維護方面，近年來，有關少數民族權益受損案件層出不窮，除了少數民族傳統知識及相關智慧財產權之外，最多的案件莫過於傳統習慣與現行“國家法”的爭議問題。舉例而言之，如，泰雅族風倒櫸木事件，本案目的在於維護部落集體共識，最終還給少數民族之尊嚴與尊重；布農族丹大林道水鹿事件，主要原因在於普通人欠缺少數民族狩獵文化思維；鄒族頭目蜂蜜事件則起因於少數民族傳統領域主權未獲尊重；卑南族大獵祭狼煙事件，漠視部落歲時祭儀是事件發生的導火索。〔14〕諸如此類部落間規範衝突的重要案例不勝枚舉。而這些案件的處理，都以積極保護與尊重少數民族傳統知識、尊重少數民族自主性的部落發展為起點，最終回歸於建立部落間共有、共享、共治、共管機制，為少數民族權益在司法層面建立保障機制。
（三）實踐運行：從個體性的權利保障到群體性的少數民族運動
與社會發展不相匹配的是，台灣地區少數民族在政治、經濟與文化領域仍舊處於相對底層和失語狀態。自二十世紀八十年代以降，台灣地區少數民族的社群意識逐漸覺醒，開始爭取本民族的自主地位與權利，由此引發少數民族運動，台灣地區一般稱之為“原住民族運動”或“原住民運動”。〔15〕群體性的“原住民族運動”爆發，肇因於經濟社會的跨越式發展，少數民族之間的聯絡變得頻繁，個體性的權利保障已經不能滿足少數民族權益保障的群體性需求，少數民族突破個體，將散落的弱勢個體集合，采取不同的方式和手段，致力於在主流社會中找到位置，由此產生“原住民族運動”的聚集效應。
台灣地區“原住民族運動”從1980年代迄今，經歷不同的發展階段，從反侵占、爭生存、恢復姓名、還我土地到族群正名，少數民族有系統地論述自己在政治、經濟及社會的危機，其中族群正名（或復名）是在“我們原住民”集體意象之外，進一步建立“我的認同”。〔16〕20世紀80年代以來，“還我姓氏”、“正名運動”、“還我土地”運動被標舉為台灣少數民族權力運動的三大訴求。〔17〕從個體性的權利保障到群體性的少數民族運動，雖然少數民族爭取權益保障的方式在發生變化，但其目標卻是始終如一，即追求民族認同。而認同的終極目標是回復歸屬感（sense of belongingness）與自尊心（self-esteem），歸屬感關係到自己如何被他人看待以及自己如何看待自己的問題，使自己在一個同質性社會或群體中得到接納，自尊心關係個人在社會中的位置是否刻意被污名或貶抑，它決定了個人對群體的融入或疏離。〔18〕少數民族群體希冀藉助群體性的運動 方式，尋求社會歸屬感與自尊心，以主動融入社會的方式，得到社會各界的接納和認同。
二、台灣地區少數民族權益保障之矛盾
縱然台灣地區少數民族權益保障有理論、制度和實踐三者共同護航，但實踐中仍然存在諸多問題，本文就台灣地區少數民族權益保障中的主要矛盾舉例談之，即從少數民族權益保障議題中的“為什麼保障”（Why）、“保障什麼”（What）、“怎麼保障”（How）三個維度找尋主要問題所在。
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