（一）目的矛盾：權益保障的法律目的與政治目的之矛盾
權益保障的法律目的與政治目的之矛盾，即保障少數民族權益與支撑“台灣國族認同”之間的矛盾。保障少數民族權益是各項少數民族權益保障制度和實踐的法律目的，而尋求支撑“台灣國族認同”理論卻是部分“台獨”勢力裹挾法律目的背後的政治目的。“國族認同”包括兩個方面，一是中國“國族認同”，二是台灣“國族認同”。“國族認同”的核心是“統獨”問題，認同中華民族、一個中國是“統”的表現，認同所謂“台灣民族”、“一中一台”是“獨”的表現，“國族認同”問題和“統獨”爭議高度關聯。〔19〕
如前所述，台灣地區少數民族權益保障正朝著多元化的趨勢發展，無論是基本理論的“多元共存”、制度框架的多重保障，還是實踐運行的多種方式，都呈現出少數民族權益保障的共性趨勢，即多元化趨勢。但事實上，多元化趨勢也存在一定的阻礙。如對於非少數民族本族人的動員，其難度在於：如何讓優勢者（前述少數民族為弱勢族群）接受文化多元的必要性，在維護少數人權利與社會一體二者之間維持平衡，這其中最大的變量在於，當下政治環境的氛圍與意識形態的變化，這也讓“尋回尊榮感與自尊心”的族群認同，有時變成少數人與執政者交換權利的籌碼，而這也是不少學者的研究結論：族群認同建構到最後還是政治的操作。〔20〕
另一方面，《聯合國原住民族權利宣言》主張“原住民族”享有傳統領域的天然主權，奉行“台獨”理論作為黨綱的民進黨，從李登輝時期起，就企圖通過“原住民族條款入憲”來實現台灣當局對“原住民族”的民族地位以及相關權利法理上的承認，從而對外宣稱台灣“原住民族”擁有台灣地區的天然主權，以此對抗大陸的“祖國大陸”主權論述。〔21〕顯然，民進黨對“原住民族運動”的支持，目的并不純粹，其政治目的大於法律目的，一旦“原住民”通過群體性的“原住民族運動”獲得台灣地區“憲法”上的肯認，就意味著“原住民族”擁有台灣地區的天然主權。這種所謂的“天然主權”，不僅對“中華民國”在台灣地區的“法統”地位提出挑戰，亦對祖國大陸對台灣地區的主權予以警示，進而為最終實現台灣地區的“法理獨立”提供支撑，此即民進黨操作少數民族權益保障的現實目的所在。
“台灣國族認同”是支撑“台獨”的諸多理論之一。〔22〕其根本出發點和最終利益落腳點都不在於如何保障少數民族的權益，但這一目的追尋卻貫穿於少數民族權益保障的進程之中。在少數民族權益保障的議題上，原本簡單純粹的法律問題，經過政治操作被複雜化、政治化，與少數民族權益保障的初衷背道而馳，二者之間的矛盾昭然若揭。
（二）客體矛盾：少數民族權益泛化與一般民衆權益保障之矛盾
少數民族享有特別權利有其正當性，這個正當性是天然的。原因在於“少數民族”具備有三個特性：一是源於民族性、文化特性等要素而有別於“多數人”；二是在社會生活和現實權利上長期處於劣勢；三是應當受到特別保護。〔23〕基於少數民族特別權利正當性理論，台灣地區少數民族享有不同於“多數人”的權益，亦在情理之中。已有學者的研究表明，依據不同的判定標準和依據，可以對台灣地區少數民族的權利進行不同的分類。依據權利來源和正當性基礎，可以將少數民族個體的人權分為作為“人”或“公民”應享有的權利，與作為少數民族的一員、基於少數民族身份應享有的權利兩種。前者即普遍意義上的公民權利與自由，而後者為少數民族成員特別享有的、不同於普通公民的權利。〔24〕易言之，台灣地區少數民族享有兩種權利，一種是和“多數人”共同享有的公民權利與自由，另一種則是基於少數民族身份而享有的有別於“多數人”的特別權利。
為了保持社會的平衡和穩定，少數民族作為台灣社會中的少數群體，其享有部分特別權益，能够被處於社會優勢地位的“多數人”，也即非少數民族群體欣然接受。但在實踐中，應當充分發揮人的主觀能動性，在不同時期，根據不同的社會情況，對少數民族權益的保障力度作出適時調整，而不是一成不變。這種適度調整，包含有權益保障過度時的克減和不足時的加碼。需要特別強調的是，優惠政策的功效并非維護群體的差異，而是為了在共同領域中創造和恢復平等；實例證明，對屬於共同領域的權益，不僅優惠的方式和手段需要細緻考量，當優惠的目的達成或條件消失以後，更應當克減甚至取消，否則必然導致反向歧視和不公。〔25〕台灣地區“原住民族委員會”“主委”林江義曾在2016年時表示，以參政比例來講，“原住民”占台灣總人口的2.33%，但參政比達到了5.6%，而漢人卻袛有約0.04%。“三四十年前，我們走出來怕被人認出是原住民，會被人看不起，但現在發生了巨大的變化，現在的問題不是原住民要放棄自己的身份，而是很多漢人削尖了腦袋想當原住民。”〔26〕就此例而言，“原住民”與非“原住民”群體的區別對待已然打破了二者之間的平衡，名額配給過程中的過度傾斜，導致反向歧視的後果，將優惠以外的“多數人”置於競爭的不利地位。由此可見，應當適度保障少數民族的權益，如若過度青睞，依然會導致惡果，進而破壞社會固有的平衡。簡言之，這種不平衡現象體現在台灣地區少數民族權益保障的實踐中，就是少數民族權益泛化與一般民衆權益保障之間的矛盾。
（三）體制矛盾：專責機構職能有限性與少數民族事務多元化之矛盾
對少數族群設立專責機構，是西方社會重要人權指標之一。〔27〕如前所述，“原住民族委員會”是台灣地區專責少數民族事務的機關。考究“原住民族委員會”的成立原因，“原住民族委員會”的設置是基於激烈選戰中的關鍵少數族群的選票考量，或是在錯綜複雜的“國會”政治生態，以及立法、行政兩權相互爭權抗衡情境之中的權力運作，甚至還有抗權轉移過程中的偶發因素。“原住民族委員會”不但承載著台灣社會中少數族群的期望，發揮著西方民主政治代表性官僚的象徵、政策規劃與執行、人力開發等諸多功能，還需要在“中央政府”各行政部會相關少數族群的業務之中，擔任統籌與協調的角色。〔28〕由此可見“原住民族委員會”地位的重要性和功能的多樣性。
但事實上，“原住民族委員會”在實踐中的運行情況與其重要地位并不匹配，“原住民族委員會”剛成立不久，因其績效排行落後，就面臨政府改造而被裁并的命運。這一現象得歸因於“原住民族委員會”所處理事務的複雜性。“原住民族委員會”儼然是一個小“行政院”，加上“原住民”散居全台灣、且大都在偏遠地區，還有特殊的文化背景，故不能用一般標準來考核，設立“原住民族委員會”本意是希望其肩負起協調的責任，但現在“原住民族委員會”也負責執行工作，而“原住民族委員會”又比其他部會相對弱勢，甚至員額也不足。〔29〕多重不利因素的叠加之下，導致“原住民族委員會”在運行過程中面臨諸多問題，不能滿足處理複雜多元化的少數民族事務的需求，暴露出“原住民族委員會”作為少數民族權益保障專責機構的職能有限性。另一方面，少數民族的三大訴求是正名、自治以及還我土地，背後涉及少數民族的地位，以及隨著少數民族身份而來的權利，包括自決權、文化權、財產權及補償權，不過整體來看，最迫切的還是如何提升其社會與經濟地位。以往政府針對語言、教育與文化傳承等與少數族群相關的行政業務，已有相關的“教育部”以及“行政院文化建設委員會”等相關行政機關處理。然而，畢竟這些行政機關是以自由主義作為出發點，強調的是個人權益、權利以及平等原則，對於少數族群的集體權并未特別關注。〔30〕在面對多元化的少數民族事務時，主事的行政機關并不能在第一時間提出應對策略或者最佳解決方案，其處理問題的時效性備受檢驗。與此同時，這些并未特別關注少數族群集體權的行政機關，因其固有的思維定位，也袛能臨時、片面地處理少數民族事務，欠缺程序性和長效性規範。概言之，即行政機關職能有限性與少數民族事務多元化的矛盾衝突。
三、台灣地區少數民族權益保障矛盾之化解
有“結”必有“解”，針對上述少數民族權益保障實踐中的主要矛盾，結合台灣地區少數民族權益保障的現狀，本文擬提出下列策略，以化解矛盾。
（一）法律與政治的平衡：民族認同與國家認同衝突之協調
民族認同與國家認同的衝突，即前述少數民族權益保障法律目的與政治目的矛盾的縮影，化解此矛盾，就要求我們協調好民族認同與國家認同之間的衝突關係。首先，在民族認同與國家認同的關係上，應以國家認同為民族認同的基本準則。在當代民族發展的課題上，民族平等是一個非常複雜且極為重要而突出的問題，特別是涉及到民族的內涵以及歷史文化發展過程中所建構出來的民族認同問題。〔31〕建構民族認同與建立國家認同并不存在必然矛盾，二者有共同的目標。在台灣地區少數民族認同的建構過程中，應秉承國家的整體利益高於局部利益的前提，兩岸的政治對話應該有利於祖國統一的“國家認同”。〔32〕這是在處理台灣地區少數民族認同問題上，應當堅持的最基本的準則。
其次，在建構民族認同的過程中，杜絕政治操作。多元化的社會，每個獨立的個體對國家的忠誠度有所不同，雖然說特定的個體對國家的支持與否，對國家認同并不構成威脅，但具備一定規模的民族認同對國家認同起到的作用不容小覷。體現在台灣地區少數民族認同的建構問題上，就是在人口、文化、資源等方面處於弱勢地位的少數民族族群，無論是出於主動的利益交換，還是被動地貼標簽，都會對國家認同產生衝擊。這也因應了部分學者對國家認同問題本質的理解，即“多民族國家內處於非主體地位的民族群體或族裔群體是否認同國家的問題”。〔33〕少數民族尋求民族認同的方式往往是通過發動群體性的民族運動，群體性民族運動的發生歸因於民族意識的覺醒，而刺激民族意識覺醒的因素又可一分為二：一是民族差異、二是族際衝突，前者使少數民族群體意識到自身的異質性，後者使少數民族群體與台灣社會中的主體民族群體相互對抗。本文認為，在消除民族差異和化解族際衝突的過程中，少數民族和非少數民族雙方應理性考量，追求法律權利的同時，也應當促成各原生民族在一個統一的政治共同體中和睦相處，而不是通過簡單的少數人與執政者的利益交換來暫時緩解矛盾。
再次，正確理解和適用關於少數民族權益保障的指導性原則。如前述例子，《聯合國原住民族權利宣言》主張“原住民族”享有傳統領域的天然主權，正確理解這一主張所傳遞的意思，即少數民族享有對其傳統的種族特性、生活領域、宗教、語言、文化模式……等所產生原生性、自覺的歸屬感。〔34〕這種天然的民族歸屬感和主權意識應受到非少數民族群體的尊重，不受干擾。實踐中，在適用這些原則時，應在正確理解原則原本意涵所指的基礎上展開，而不是被持有不正當目的的政治操手利用。有學者指出，儘管不是每個民族都有條件建立自己的國家，但每個民族都有建立國家的內在衝動。〔35〕誠如此言，如果任由這種內在衝動發酵，那麼多民族國家將面臨分崩離析的命運，統一的、穩固的、和諧的民族國家將成為幻影。總之，在少數民族權益保障的實踐中，理應堅定立場，將政治問題法律化、法律問題程序化、程序問題技術化，而不是將簡單純粹的法律問題複雜政治化。
（二）理論與實踐的平衡：民族身份“少數”因素的理論厘清與應用
少數民族權益保障有其正當性的理論基礎，這種正當性正是基於少數民族身份之“少數”因素，而保障“少數”，目的在於促成“多元”。“少數因素——理論基礎——實踐運行——多元結果”構成了少數民族權益保障的關係鏈，在這一關係論中，“少數”因素起到的作用是原初的，也是最為關鍵的。少數群體權利不僅與個人權利及個人自由相一致，而且能够防禦外部社會對個人權利及個人自由的侵害，保護和促進個人權利與個人自由。〔36〕如何發揮少數民族身份之“少數”因素在權益保障中的作用，需要在厘清理論的基礎上再運用之。
關於支撑“少數”因素的理論，依照國際人權法的理論，少數人權利一般指有四個向度的權利概念：一是指在民族、種族、宗教、語言或性別上屬於少數群體的人的個人權利；二是作為少數群體整體的對外的集體權利；三是指少數人群體排除國家和個人干預的消極權利(Defensive rights)；四是作為一種要求國家提供幫助予以實現的積極權利(Entitlements rights)。〔37〕英國人權問題專家傑伊·西格勒認為，少數人是數量上具有一定規模，在膚色、宗教、語言、種族、文化等方面具有不同於其他人的特徵，由於受到偏見歧視或權利被剝奪，在政治、社會和文化生活中長期居於從屬地位，國家應當給予積極援助的群體。〔38〕國內學者認為，在少數人權利理論看來，少數人是指那些處於社會弱勢或邊緣地位的具有種族、民族、宗教和語言等方面特徵的少數群體。〔39〕羅爾斯在其著作《正義論》中指出正義的兩個原則，一個是平等的自由原則，另一個是差別原則。〔40〕將羅爾斯的正義原則與少數人的權利保護相結合，可從三個方面證成“少數”因素的正當性與合理性，一是公平正義的首要要求是少數人和多數人在權利和義務上的平等；二是少數人和多數人應該在共同所屬的領域實現機會均等；三是權威部門在進行利益分配的過程中要貫徹正義原則，辨析少數人和多數人客觀存在的差異和不平等狀態，對少數人作出適當傾斜，實現實質正義。
上述理論，無論是國際人權理論上的少數人權利論，還是羅爾斯的正義論兩原則，都是支撑少數民族“少數”因素正當性的理論基礎。正確認知少數民族權益保障的相關理論，將理論聯繫實際，應產生如下基本判斷：少數民族是不同於其他民族（有權與衆不同、并有權自認與衆不同）的民族，但與其他民族完全平等，并有權因其不同而得到尊重，且不受歧視地享有人權。〔41〕換言之，少數民族與非少數民族之間的差異應得到肯認，差異之肯認是在多元社會中達成平等的前提，肯認差異的目的在於促成多元族群的現實存在。但在少數民族權益保障的同時，也應注意少數民族權益泛化問題，不可一味地護權，應平衡理論與實踐二者之間的關係，避免前述案例的再次發生。
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