中評社╱題：數位保護主義與數位民族主義——從Tik Tok在美國面臨的困境談起 作者：蔡裕明（台灣），實踐大學高雄校區博雅學部副教授
現今數位民族主義已從硬體的領域擴展到網絡服務、應用程式、雲端與數據等領域，也表示數位民族主義已從防禦性的態勢，演變成為與國際政治與地緣戰略聯繫在一起，同時數位民族主義者也想像著與國家主權結合，使得外國行為者可以被視為危害國家安全。美國限制抖音的立場已顯示，更為廣泛的技術與企業競爭已被認為從屬於國家安全議題。當國家間之衝突已從“冷和”走向“冷戰”過程當中，技術發展已被當作主要戰場，而民生與數位經濟以及使用者成為人質。
一、前言
當全球因美國與中國出現“新冷戰”之際，儘管數位經濟持續發展，但地緣政治的緊張關係可能因“溢出效應”(spill-over)影響數位經濟的發展，也許最大的引爆點即於“抖音”(Tik Tok)以及來自中國企業的軟體或應用程式。
抖音是一款基於影像的社交應用程式，已受到全球許多民眾的青睞。美國總統特朗普於7月31日宣布中國“字節跳動公司”(ByteDance)旗下的手機短影片分享平台抖音，因有資安疑慮禁止在美國營運，以此限制所謂中國透過社交媒體獲得個人隱私或數據。
美國政府將援引“國際緊急經濟權力法”(International Emergency Economic Powers Act, IEEPA)或發佈行政命令予以實行。美國參議院也通過參議員霍利(Josh Hawley)所提出的《政府設備禁用Tik Tok法案》(The No Tik Tok on Government Devices Act)，禁止聯邦僱員在政府發放之設備使用抖音應用程式。
美國政府專家警告，總部位於北京“字節跳動”的母公司的抖音，可能會被用來傳播錯誤訊息，並將用戶資料與數據儲存至中國。字節跳動公司的創辦人張一鳴堅稱，他的公司充分尊重“用戶數據的安全性、平台中立性與透明度”，“如果美國政府不能給予我們公正的對待，我們將訴諸美國法院”。
字節跳動公司於2017年年底以8億美元的價格收購Musical.ly，並在不久後與其抖音程式合併。Musical.ly的總部設在上海和美國加州，並在美國乃至於全球頗受歡迎，它被視為中國公司向海外擴張，並利用人們仰賴行動網絡與分享的一種方式。
美國政府發動“數位戰”與限制網絡的作為，除列出“黑名單”外也公布符合網絡安全的“白名單”。美國國務院在7月26日發佈“5G乾淨網絡營運商”(5G Clean Network)名單，並在8月5日宣布“清潔淨網”(Clean Network)行動，其中包含營運商與設備、應用商店、雲端基礎設施以及海底電纜等，其中擬禁用BAT(百度、阿里及騰訊)等相關服務，進一步限縮中國科技公司進入美國市場，限制中國的雲端服務供應商在美國蒐集、儲存與處理數據的能力。在華府與北京關係趨於對峙的情況下，中國的大型企業被視為美中關係的棋子，更是一種新型“數位戰”的想像戰爭肇始。
二、美國對於抖音的安全疑慮
美國外國投資委員會(The Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS)在2019年11月即啟動對於字節跳動公司之調查。字節跳動公司在收購Musical.ly之時並未尋求美國外國投資委員會的批准，該公司並未意識到與美國國家安全的聯繫，這正是引發美國外國投資委員會啟動調查的基礎。此外，當抖音在2019年第四季度成為美國下載量最大的應用程式時，引起美國外國投資委員會對於抖音之關注。
美國參議員舒默(Chuck Schumer)與科頓(Tom Cotton)在致函美國代理國家情報總監 (Director of National Intelligence)馬奎爾(Joseph Maguire)時表示，“抖音在美國的下載量已超過1.1億次，其日益普及的流行帶形成‘國家安全風險’(national security risks)”。他們表示，他們的擔憂包括平台上數據的安全性、潛在的審查制度以及利用其他方式影響美國。另一位參議員魯比歐(Marco Antonio Rubio)指出，“任何擁有中國所有權或與中國有直接關係的平台或應用程式，可能被用來對於中國境外的資訊進行審查，並收集毫無戒心用戶的資訊”。
抖音與電信巨頭華為對於美國的風險截然不同，特朗普政府將抖音與中國相關軟硬體或雲端程式與服務作為制裁的對象。華為是5G電信基礎設施的市場領導者與技術標準制定者，美國憂慮網絡安全與美國在訂定5G標準的優勢。對於抖音等的擔心似乎是，美國認為抖音的應用程式可能會蒐集美國民眾的個人資訊或隱私，以利特定國家進行商業或間諜活動。但是以此作為國家安全的論點其實相當薄弱。真實的情況是，特朗普政府出於商業利益的考量限制抖音。抖音是從中國發展出的社交媒體平台，也是一種“有中國特色”應用程式的的全球性平台。
在美國與中國間的貿易戰、關稅戰與疫病戰後，各國正在適應貿易保護主義的立場與策略。畢竟，當國家面臨經濟困境之際，保護主義成為最為簡單的策略：將問題歸咎於其他國家。在美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)的眼中，抖音正成為新的特洛伊木馬，正入侵美國民眾的生活。
特朗普政府限制抖音以及有中國資本與技術的網絡技術在美國境內營運，某種性質來說代表著限制數據、技術與資本朝向東方進行轉移。華府認為由於中國的技術產業的極端保護主義，特朗普的舉措也是將數位保護主義予以合理化。就其根本而言，正如戰略與國際研究中心(CSIS)的學者劉易斯(James Lewis)所言，美國對於中國存在深度不信任。
但問題在於，儘管特朗普政府的干預措施看似明確與明智，但並未按照任何明確的界定或原則進行。美國政府限制抖音以及中國科技公司進入美國市場，並開始採取行動來支持他的貿易保護主義，並以國家安全為由為其行為進行辯護。白宮貿易與製造業政策辦公室主任納瓦羅(Peter Kent Navarro)承認，部分跨國公司可能會反對美國政府的這項措施，但他表示，“美國民眾已經厭惡企業的貪婪。在特朗普之前，這種貪婪將美國的工作職缺送到海外，現在又危及到我們的國家安全與隱私”。
三、從數位保護主義(digital protectionism)到數位民族主義
英國科技產業協會(techUK)在今年年初的一份研究報告指出，當貿易戰與關稅戰成為國家的對外的工具之際，數位保護主義正威脅全球經濟與貿易政策。該份報告亦指出，近年來越來越多國家在面臨地緣政治的衝突之際，採取關稅、限制數據流通與強迫轉讓知識產權的手段，也就是採取保護主義來保護本國的市場免於外國的競爭。
美國已意識到谷歌、微軟或臉書(FaceBook)等美國科技公司在全球的領先地位，並希望在面對新的挑戰者時能保有競爭力，因此對於中國、歐洲或其他地方針對美國科技領域進行保護主義式的反擊。
數位保護主義可能採取多種形式。包括透過“大防火牆”進行網絡審查、藉由與外國公司的合資企業強制性要求技術轉讓、嚴格限制國外大型網絡企業之服務與其設備、要求數據儲存的在地化原則或以行政命令的方式分拆已具規模的基於網絡的線上平台，以及訂定嚴格的網絡或數據安全法，例如歐盟的《通用資料保護規則》(General Data Protection Regulation, GDPR)等。
對於各國政府而言，數位安全已是國家安全的首要重點。各國政府與公司皆強調數位安全架構以便從事商業交易，並確保其國內關鍵基礎設施服務的順行與經濟持續增長的能力，科技公司亦積極地設計與建造更為安全的產品，政府亦希冀數位安全可以促進經濟成長、政府施政效率與國家管治能力，政府與企業合作訂定有效的數位安全架構。因此，數據與隱私已成為國家關鍵性資產。
這樣的數位民族主義在數位經濟下已不斷發展。自由之家(Freedom House)在2018年的報告的標題即為《2018年網絡自由：數位威權主義的興起》(Freedom on the Net 2018: The Rise of Digital Authoritarianism)，認為越來越多的政府以國家的角度審視網絡相關的政策問題，並且質疑無國界的網絡將會破壞國家安全、國內的數位經濟或本土文化與產業，據此希冀能夠控制跨國界的資訊流通以及民眾使用網絡的習慣。
現今數位民族主義已從硬體的領域擴展到網絡服務、應用程式、雲端與數據等領域，也表示數位民族主義已從防禦性的態勢，演變成為與國際政治及地緣戰略聯繫在一起，同時數位民族主義者也想像著與國家主權結合，使得外國行為者可以被視為危害國家安全。
四、美國祭出“限制抖音等軟體”政策的問題
美國政府限制抖音或中國企業的應用程式，有以下數項問題。首先，特朗普政府此種不可預知的政策，可能損害美國開放的商業環境。在原本自由主義式的開放商業環境當中，政府或企業尊重法治並且政府甚少干預市場，而且數據的自由流通已是美國等西方國家數位經濟與跨境貿易的基礎。
抖音在一份聲明當中表示，“(抖音)對於最近美國的行政命令感到震驚，該項命令是在沒有經過任何正當程序的情況下所發佈”。並且，近來一直在尋求與美國政府合作，但卻發現白宮“沒有關注事實，也沒有經過標準的法律程序即強行規定協議條款，並試圖將自身(政府)介入私人企業間的談判”。
再者，美國的科技公司可能成為其他國家限制的目標。臉書創辦人祖克柏(Mark Zuckerberg)表示，“在美國禁止抖音將豎立一個‘非常糟糕’的長期先例”。並且，“未來Facebook產品也可能成為其它國家的封殺目標”，最終可能讓美國的科技公司難以在中國開展業務，並且進一步可能讓數位經濟或網絡“巴爾幹化”(Balkanisation)，進一步出現“議題政治”或“族群政治”，讓網絡從開放的公共空間變成受到限制的隱蔽空間。
此外，在新冠肺炎的疫情過後，實體經濟可能暫時無法回復到疫情前的規模，但是數位經濟卻可能進一步推動各個國家經濟復甦與進一步的全球化。原本在新冠疫情的擴散以及尚未發明有效疫苗前，遠離人群為減緩疫情擴散較為有效的措施。其結果就是，數位化可以彌合因關閉社交活動場所或社會疏遠的差距，包括遠端工作以及線上教學與課程學習、線上購物與外送服務、數位醫療或遠程診斷。也就是說，新技術正創造新的商業與經濟模式。
然而，國家的數位保護主義可能降低國家的技術創新能力，或美國在關鍵部門的競爭力，並且也會影響到製造業、能源和農業等傳統部門，例如，生物技術和種子新品種開發也越來越倚賴數據，因為不受限制的資訊流通正可以帶動企業的創新與發展。
五、限制反倒凸顯中國科技政策的成功
抖音與中國軟體或應用程式繼華為與中興後，成為美國施以限制或制裁的對象。從另一方面而言，這也顯示中國在軟體或應用程式方面可堪成為美國科技企業的競爭對手，也鞏固抖音與微信作為美國海外競爭對手的地位。
長期以來，中國企業希望可以成為臉書或谷歌等公司的全球競爭對手，但其成功的本土產品在中國境外的競爭力遠遠不如美國科技公司。隨著美國政府關注抖音與微信以及中國相關的雲端服務，證明中國的企業可能可以成為美國科技公司的競爭對手。於是說，中國的雲端企業與服務可以更有自信以“更大的開放回應美國的數位戰”，並思考提高國家和供應商之間的信任，並為關鍵技術和關鍵基礎設施部門訂定更加安全的供應鏈策略。
六、“數位戰”對於美中台三邊關係的影響
特朗普政府限制抖音、微信與中國相關的數據服務或網絡服務供應商，將成為接下來美中關係角力的一部分。也鑑於台灣亦有不少年輕人或網紅型人物習於利用抖音創造故事或宣揚立場或理念的平台，或利用微信與大陸朋友溝通或關注有興趣的頻道，或利用百度、阿里及騰訊等相關服務，例如，騰訊的野狐圍棋等，台灣是否跟進美國或印度等國家限制抖音，可能成為台灣下一波所需討論的重點。更何況，在新冠肺炎影響期間，是否將ZOOM納入遠距教學的平台，已成為各級學校與教育部間之討論議題。
在移動網絡(mobile Internet)的年代，安全問題將成為最為嚴重的威脅。中國已成為全球最大的網絡市場，有關於網際網絡或相關的增值電信業務蓬勃發展，使用者與社會影響力也在持續增加。在數位民族主義逐漸發酵的年代，美中台如何在國際安全、網絡安全以及創新貿易上取得平衡，需要進一步避免各國採取限制性措施，例如，出口管制或市場准入、技術禁令、所有權限制、授權數據本土化的要求，並且對於技術與安全進行更為嚴格的審核。
未來美中兩國實可擬定一項國際憲章或規範，作為國家的監管機構如何處理數據的流動問題與安全基本規則，這種規範類似關稅暨貿易總協定(GATT)的貿易準則，最終演變成為全球公認的貿易行為規範。縱使這項準則未能在美中間達成共識，也可在接下來成為美中貿易談判當中的議題，共同討論與協商數位經濟所面臨的隱私、資訊流通與數據在地化等問題，進一步以數據的敏感性規範數據的開放與保護原則(從工業數據或政府公開資訊，再到極其敏感的個人資訊，例如健康記錄)，避免將每一項問題當作單獨的決策。
目前亞太經合會(APEC)正在推動跨境隱私保護規則(Cross-Border Privacy Rules, CBPR)體系，旨在確保更佳的隱私保護以及更為自由的數據流通。中國未來可能參與CBPR的“數據自由貿易區”體系，兩岸也可在該平台討論有關於網絡安全治理相關規範或公開不涉及安全的數據，可先討論不具約束力的規範與原則。
美國限制抖音的立場已顯示，更為廣泛的技術與企業競爭已被認為從屬於國家安全議題。當國家間之衝突已從“冷和”走向“冷戰”過程當中，技術發展已被當作主要戰場，而民生與數位經濟以及使用者成為人質。值此時刻，各個國家更需要區分網絡安全、國家與國際安全、隱私與5G技術帶來之利益與風險，更應有不同的應對措施。
（全文刊載於《中國評論》月刊2020年9月號，總第273期） |
