（二）選擇法律障礙最小的建設運營管理模式
港珠澳大橋最開始設想的是作為一個項目整體建設，從大橋設計藍圖到項目融資方案，從工程技術標準到口岸邊檢的分佈模式，上述每一個環節都有多個備選方案。但這涉及到在香港和澳門境內的工程建設和管理用什麼法律規定的問題。如果統一建設，大橋在香港和澳門境內的工程建設管理需要單獨立法，因為大橋在港澳境內的路段涉及行政管轄權和司法管轄權，解決起來時間成本太高，甚至無法估算出準確的時間。清華大學港澳研究中心主任王振民教授曾經評價說，港珠澳大橋建設者在攻克世界級技術難題的同時，也攻克了許多世界級法律難題，在世界法律史上同樣創造了奇跡。
為了讓法律障礙最小，最後衹能採取分段建設，相當於“誰家孩子誰家抱”。工程管理人員和為工程提供法律服務的律師們，從中挑出了一個既能滿足三地法律要求、又能兼顧可行性和實施效率的最優解，最後呈現在世界面前的港珠澳大橋也完美地體現了粵港澳三地的“各美其美、美美與共”：工程技術標準來自香港、集中力量辦大事的施工效率來自廣東、工程資金來自三地政府。具體來看，香港部分的口岸和連接線，均由香港政府自行投資建設和運營管理，珠海口岸和連接線由內地投資建設和運營管理，澳門亦是如此。而大橋主體工程在粵港分界線和珠澳口岸之間的29.6公里，被定義為主體工程，則由三地聯合出資，並共同成立港珠澳大橋管理局進行共建共管。
（三）確定融資渠道單一的投資回報管理方式
港珠澳大橋最早由香港商人胡應湘提出構想。在最初的構想裡，整個大橋將全部採用社會私人資本。在2008年之前的工程前期籌備階段，分別考慮了幾種不同的模式，包括BOT（即私人資本建設後運營一段時期再移交給政府）、PPP（即公私合作投資）等。但無論是BOT還是PPP還是中外合作，核心問題還是考慮是否私人投資參與。衹要有私人資本，就要考慮回報率，就有幾個問題必須要注意：一是橋上的交通管制，交通配額如何發放，私人投資一定要搞清楚未來有多少交通量才能算回報率；二是競爭性路段如何限制，如果私人投資，未來深中通道搞起來了，港珠澳大橋的交通量就分流了；三是收費標準如何定，如果由政府定，定多少要先告知私人資本，另外還有外匯、稅收等有關的問題。
經過大量的多方論證，港珠澳大橋建設最終沒有選擇BOT和PPP，而選擇了單一的政府投資模式。這是綜合決策選擇的結果，原因之一是政府籌資和撥付渠道單一，主要依靠財政撥款，並且涉及法律問題最簡單，對及時推進項目開工建設具有重要意義，對如期完成建設目標至關重要。融資渠道確定由政府出資之後，大橋建設的進展速度明顯加快，很快就組建了港珠澳大橋管理局作為項目法人。2008年大橋項目投融資模式確定，2009年項目立項獲得批准，2009年12月15日港珠澳大橋正式開工。粵港澳三地政府按出資比例向管理局注資提供項目資本金，剩餘部分向金融機構融資。管理局的性質是事業單位法人，不是以營利為目的的企業單位法人，以突出政府還貸公路項目法人不以營利為目的，而且更方便發揮政府部門決策協調和監管作用。
三、粵港澳大灣區建設對探索“一國兩制”台灣方案的經驗啟示
粵港澳大灣區與其他國際一流灣區最大的不同就是“一國兩制”，它涉及到三個關稅區、三種貨幣、三種法律制度，這既是粵港澳大灣區建設的優勢，也是它的挑戰所在。粵港澳大灣區又是豐富“一國兩制”實踐的重要載體和平台，必將促進香港、澳門更好地融入國家發展大局，保持香港、澳門長期繁榮穩定，增強“一國兩制”的創造力和生命力⑤。今年1月2日，習近平總書記在《告台灣同胞書》發表40周年紀念會上的重要講話指出，“和平統一、一國兩制”是實現國家統一的最佳方式，體現了海納百川、有容乃大的中華智慧，既充分考慮台灣現實情況，又有利於統一後台灣長治久安⑥。因此，以港珠澳大橋建設為“一國兩制”實踐範本，對探索“一國兩制”台灣方案具有一定的重要啟示。
第一，平等協商，聚同化異。粵港澳大灣區建設需要充分發揮“一國兩制”的制度優勢、港澳國際化的獨特優勢和廣東改革開放的先行先試優勢，妥善化解“兩制”差異下可能產生的發展障礙。尤其是在跨境跨城跨區基礎設施建設中，促進跨境人員、貨物、資金自由流動的重要體制改革和重大政策調整以及不同城市之間社會政策的銜接和融合等方面，更需要成立跨區域跨級別的協調管理機構及其相應制度。2018年8月15日，由中共中央政治局常委、國務院副總理韓正任組長的粵港澳大灣區建設領導小組成立，香港特首林鄭月娥及澳門特首崔世安均擔任小組成員，這是首次有港澳特首被納入中央決策組織，顯示了中央對港澳在大灣區建設和港澳融入國家方面，給予充分的重視和信任。因此，在探索“一國兩制”台灣方案過程中，首先應建立起跨區域跨級別的“方案籌畫組”，明確界定籌畫各方的責權利，在做到“三個充分”（充分考慮台灣現實情況，充分吸收兩岸各界意見和建議，充分照顧到台灣同胞利益和感情）的前提下，共商“一國兩制”台灣方案的最佳版本。
第二，堅持原則，貴在行動。港珠澳大橋的建設是強化“一國”、善用“兩制”，處理好“一國”與“兩制”關係的典範。所謂強化“一國”，就是堅持“一國”的政治底線，發揮“一國”對粵港澳大灣區建設帶來的巨大紅利；“兩制”當中，對內地、香港、澳門來講，最重要的是政治制度，兩種政治制度在相當長的時期內，是大灣區建設中的政治底線。習總書記說過，“制度不同，不是統一的障礙，更不是分裂的藉口。‘一國兩制’的提出，本來就是為了照顧台灣現實情況，維護台灣同胞利益福祉。”因此，在探索“一國兩制”台灣方案過程中，應意識到相較於港珠澳大橋建設中的工程難題更難解決的是人為設定的制度、法律、管理規則等障礙。建議兩岸應該淡化制度差異，堅持“以實為本，以真為要，以幹為先”，在一個中國原則基礎上，大膽提出“一國兩制”台灣方案的具有可操作性的實施建議。在未來相互交流和合作領域中，以多元、包容、融合的實際行動，避免泛政治化、泛意識形態化、泛“兩制”化。
第三，顧全大局，效率優先。多年以來，國家層面基於粵港澳大灣區建設發展的“一國兩制”獨特屬性，較多強調整體區域規劃而忽略了個體城市差異。今後，粵港澳地區要想形成真正的大灣區城市群，必須讓灣區內的各城市進行精準定位、明確職能、合理分工、優勢互補，在行政力量的大力推動下，因城施策、順“市”而為。試想一下，港珠澳大橋建設如果過於強調依靠社會私人資本，在不建深中通道的條件下要滿足交通量需求，根據投資回報測算則要做成雙向十二車道才行，但相應地工程的投入要比現有的六車道增加80%，造成的後果將是工程建設會被無限期拖延。而在確定選擇融資渠道單一的政府投資方式後，最大的好處是可以先把工程幹起來，通行政策可以在後面慢慢協調研究。因此，在探索“一國兩制”台灣方案過程中，應從整體大局出發，清楚認識到“兩岸長期存在的政治分歧問題是影響兩岸關係行穩致遠的總根子，總不能一代一代傳下去”。在確保國家主權、安全、發展利益的前提下，積極推進兩岸經濟合作制度化，加快速度落實兩岸“應通盡通”，以效率優先為原則大力推動兩岸關係和平發展達成制度性安排，做出“一國兩制”台灣方案應有的歷史性貢獻。
參考資料：
①《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，人民出版社，2019年2月版。
②福建省中國特色社會主義理論體系研究中心：《豐富“一國兩制”實踐推進祖國統一——學習領會習近平總書記關於祖國統一的重要論述》，《光明日報》，2017年12月6日第5版。
②張思平：《“一國兩制”下的粵港澳大灣區二十年》，深圳創新發展研究院研究報告，2017年12月。
④魏凱：《港珠澳大橋深中通道為何沒“合體”》，《南方都市報》，2019年4月11日第AA01版。
⑤梁振英：《讓粵港澳大灣區發揮“一國兩制”的創造力和生命力》，http://www.pprd.org.cn/yc/201811/t20181128_508881.htm.
⑥習近平：《為實現民族偉大復興推進祖國和平統一而共同奮鬥——在<告台灣同胞書>發表40周年紀念會上的講話》，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-01/02/c_1123937757.htm.
（全文刊載於《中國評論》月刊2019年6月號，總第258期） |
