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| 涉港國安立法是推進“一國兩制”行穩致遠、香港長治久安的重要保障。 |
中評社╱題：從涉港國安立法看中央治港思路變化 作者：李環（北京），中國現代國際關係研究院港澳研究所副研究員、博士
涉港國安立法是中央經過深思熟慮的決定，既有法律依據，又有政治考量，既謀求兩地法律的銜接，又盡力避免可能引發的法律衝突。從中央政府的角度看，此次之所以主動出手堵香港在維護國家安全方面的法律漏洞，是因為香港的“內憂外患”已經到了影響“一國兩制”實踐和香港社會長治久安，甚至國家主權、安全和發展利益的嚴重程度。
無論是對香港、澳門，還是對台灣而言，統一前承諾“一國兩制”是為了實現和平統一，統一後實行“一國兩制”既是信守承諾，也是為了香港、澳門、台灣的長期繁榮穩定。中國共產黨當然知道，一國之下的兩制之間肯定會存在一定張力，但適度的緊張狀態也會成為創新發展的動力。“一國兩制”實踐是依法治理的過程，也是不斷面對新風險、新挑戰創新發展的過程。
涉港國安立法是“一國兩制”實踐史上的重要事件，它既是中央政府對香港近年一系列政治、社會事件的法律回應，也是推進“一國兩制”行穩致遠、香港長治久安的重要保障，更是面對複雜、嚴峻內外環境主動作為，提升治理能力和水平的一大舉措。
一、“內憂外患”是中央涉港國安立法直接原因
2020年5月21日，第十三屆全國人民代表大會第三次會議議程公佈，其中第五項為審議全國人民代表大會常務委員會關於提請審議《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》的議案；5月22日，十三屆全國人大常委會副委員長王晨作相關說明。全國人大要為香港制定國安法的消息傳開，如巨石投入湖心，引發香港本地及國際社會高度關注。28日，《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》（以下簡稱《決定》）獲高票通過，這標誌著中央正式啟動在香港維護國家安全的立法程序。
對全國人大的此次《決定》，十三屆全國人大常委會副委員長王晨在所作說明中進行了全面、系統闡述。①短短七個條文中，②中央政府強調了堅持“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針，重申了堅決反對外部干預並予以反制，指出特區政府應儘早完成23條立法；並有新的規定，包括：中央政府維護國家安全的有關機關可在香港設立機構以強化執法力量，香港行政長官定期向中央政府提交相關報告，以“決定+立法”“兩步走”方式推進有關進程；最後一條則規定了《決定》實施的時間。中央從國家層面的立法衹屬於部分立法，主要包括分裂國家、顛覆政權、恐怖活動和境外干涉等方面內容，雖與香港基本法第23條③有所重疊，但沒有完全涵蓋。立法完成後，與特區的本地立法互相補充，相輔相成。
很顯然，這是一個經過深思熟慮的決定，既有法律依據，又有政治考量，既謀求兩地法律的銜接，又盡力避免可能引發的法律衝突。從中央政府的角度看，此次之所以主動出手堵香港在維護國家安全方面的法律漏洞，是因為香港的“內憂外患”已經到了影響“一國兩制”實踐和香港社會長治久安，甚至國家主權、安全和發展利益的嚴重程度。
就內憂而言，早在2010年前後，香港出現了一些激進本土網絡群組，有的甚至主張香港與中國分離。這股勢力經過2014年的“佔領中環”、2015年的“旺角暴亂”，雖人數不多、人員在變，但“獨立建國”的口號始終沒變。2016年，主張“港獨”的人甚至被選進立法會，宣誓時上演鬧劇，被依法取消資格。2018年，特區政府依法取締“香港民族黨”，但迄今香港仍有打著“獨立”旗號的團體，公然在學校、社會宣揚“港獨”，在遊行集會中打出“香港獨立”的旗幟，也有的以“自決”進行包裝，實則視“獨立”為一個最終的發展選項。及至2019年的“修例風波”，又出現激進暴力分子的破壞活動。他們肆意毀損公共設施和財物，在街頭以暴力對待無辜的民衆，甚至購買槍支、炸藥等，令人擔心“獨狼式”恐怖主義活動行為及活動的出現。香港保安局局長李家超認為，“自去年至今已有十多宗涉及爆炸品及危險品的案件，種種跡象顯示本土恐怖主義正在香港滋生”。④
更有甚者，一些激進分離勢力還趁機與外部反華、反共勢力勾結，不僅企圖癱瘓特區政府的管治，還把矛頭指向中央政府。這恰恰是中央政府最擔心出現的“分裂國家、顛覆國家政權”。這枚硬幣的另一面是，在香港的社會安全受到空前威脅的同時，一些外部勢力趁機干預，舞劍香港，意在中國，令中央政府深感在香港維護國家主權、安全和發展利益的需求迫在眉睫。
就國際環境而言，近些年，世界形勢最大的變化就是中美實力的消長以及因這一消長帶來的國際格局、大國關係乃至地緣政治的變化。中美之間圍繞貿易、高科技、軍事，香港、台灣、新疆、南海等問題頻頻博弈。2017年，美國發佈國家安全戰略報告，直接視中國為美國的“挑戰者”，“構成的挑戰涵蓋政治、經濟和軍事領域”，“想塑造的世界與美國的價值觀和利益對立”。⑤美國對中國的這一定性意味著雙方自1979年建交以來，雖數度經歷波折但大體上維持良好關係的狀態開始發生“質變”。2020年5月20日，美國又根據《2019財年國防授權法》公佈《美國對華戰略方針》，認為中國對美國形成經濟、價值觀、安全三方面挑戰，再次宣告將通過全政府方式應對中國，“繼續保護美國的利益，提升美國的影響力”。⑥此一戰略方針的出台意味著美國完成對華政策的全面評估與調整，中美關係經過四十年的歷程，走到了一個“最危險的階段”。
“一國兩制”下的香港成為大國博弈短兵相接之地，成為中美摩擦、衝突的“磨心”。這將是場“複雜博弈”，因為香港是中國最開放、最自由、國際化程度最高的城市，中美皆在此有著巨大利益。中國出於捍衛國家主權、安全的考慮，不會容許香港一直存在維護國家安全的缺口。而美國出於自身利益考慮，對香港的介入程度越來越深、干預力度也越來越大。2019年11月，香港“修例風波”期間，美國以修訂自己國內法即《1992年美國香港政策法》的形式通過《香港人權與民主法》，公然對中國內政進行干涉。中國隨後宣佈了一些制裁措施，但顯然單純的“制裁”屬於“治標”，“治本”還需從法律、制度層面建設好維護國家安全的屏障。
二、涉港國安立法集中體現國家治理理念與治港方式的變化
中央主動出手為香港進行維護國家安全的立法，固然與香港形勢、國際形勢的變化有關，更深層的動因則是中國國家治理理念與治港方式的變化，反映中央政府不斷完善“一國兩制”制度體系的努力。
（一）國家治理理念的發展
從統治到治理，英文雖都是GOVERNANCE，但用詞上的變化體現了執政者更開放包容的態度，更重視法治、平等，以及社會參與者的聲音與利益。中國共產黨已成立近100年，在1949年建立中華人民共和國之後，逐漸從革命黨向執政黨轉變，這一過程本身包括治理國家理念的發展演進。尤其是2012年中國共產黨第十八次全國代表大會以來，在推進依法治國、國家治理體系和能力現代化方面大步快走。
2013年11月，十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這是中國共產黨首次明確將治理理論上升至國家政策層面，預示著中國共產黨的執政理念發生重大變化。2014年10月，十八屆四中全會首次專題討論依法治國問題，通過《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》。2015年7月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《中華人民共和國國家安全法》，並設立全民國家安全教育日。這部新的國家安全法雖不在香港實施，但對香港、澳門兩個特別行政區和港澳同胞維護國家安全的責任提出原則要求，即第十一條第二款“維護國家主權、統一和領土完整是包括港澳同胞和台灣同胞在內的全中國人民的共同義務”，第四十條第三款“香港特別行政區、澳門特別行政區應當履行維護國家安全的責任”。香港特區作為中央政府轄下的享有高度自治權的地方行政區域，有責任、有義務維護國家安全，這毋庸置疑。2017年10月，中國共產黨第十九次全國代表大會報告中提出，成立中央全面依法治國領導小組；2018年3月，組建中央全面依法治國委員會；2019年10月，十九屆四中全會審議通過《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》；2020年5月，第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過中國首部《民法典》，對推進全面依法治國、國家治理體系和治理能力的現代化意義重大，而同一次會議審議通過的建立健全香港維護國家安全的法律制度和執行機制的決定則可視為中央在推進國家治理體系和治理能力現代化方面的具體一步。
（二）治理香港方式的變化
治理理念的發展帶來治理方式的轉變。中央政府在香港問題上經歷了從被動回應式治理到主動作為式治理、從強調依基本法治港到強調依憲法和基本法治港的轉變，體現了香港納入中國治理體系後，中央政府的通盤考慮、特殊對待。
截至目前為止，中央對香港的管治⑦大致經歷了“無為而治”、“有所作為”和“積極作為”三個階段。第一階段從1997年至2003年，中央主要採取的是“井水不犯河水”的寬鬆管治模式，或曰無為而治。然而，2003年7月1日號稱50萬人的大遊行震驚中央。2004年9月，十六屆四中全會《決定》指出：“保持香港、澳門長期繁榮穩定是黨在新形勢下治國理政面臨的嶄新課題。”對香港的管治進入“有所作為”的第二階段。為做好這一“嶄新課題”，中央選擇了依法辦事與政治解說兩條路徑，且同步推進、力度不斷加大。
依法辦事即強調依照基本法治港。自香港回歸以來，無論是中國共產黨還是國務院的文件、報告都一直強調依照基本法辦事，類似2007年10月十七大報告中的用語——堅定不移地貫徹“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針，嚴格按照特別行政區基本法辦事；全力支持特別行政區政府依法施政——屬於談及香港問題的標配。2012年11月，十八大報告指出，“中央政府將嚴格依照基本法辦事，完善與基本法實施相關的制度和機制，堅定支持特別行政區行政長官和政府依法施政”。
政治解說即深入闡釋“一國”與“兩制”的關係。2007年7月1日，胡錦濤在慶祝香港回歸祖國10周年大會暨香港特別行政區第三屆政府就職典禮上的講話中指出，“一國兩制”是完整的概念；“一國”是“兩制”的前提，沒有“一國”就沒有“兩制”；“一國”和“兩制”不能相互割裂，更不能相互對立。2012年7月1日，在慶祝香港回歸祖國15周年大會暨第四屆特區政府就職典禮的講話中，胡錦濤提到，中央政府對香港的一系列方針政策和重大舉措，根本出發點和落腳點就是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港長期繁榮穩定。為此，必須堅持全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針，嚴格按照基本法辦事，把堅持“一國”原則和尊重兩制差異、維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、維護國家整體利益和保障香港社會各界利益、支持香港積極開展對外交往和反對外部勢力干預香港事務等有機結合起來，任何時候都不能偏廢。2012年11月，十八大報告再次強調，中央政府對香港、澳門實行的各項方針政策，根本宗旨是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定。全面準確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，必須把堅持一國原則和尊重兩制差異、維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來，任何時候都不能偏廢。
從2004年至2014年，中央政府的關心、關注有增無減，從每年一個CEPA補充協議，到中央領導人每次來港都會贈送“大禮包”，從“十一五”（2006-2010）規劃首次具體涉及香港、澳門，到“十二五”（2011-2015）規劃港澳單獨成章……。中央愛之彌深，卻發現香港的心並沒有一直靠近，反而在2008年中國人認同達到高峰後掉頭直下。⑧在這“多事”的十年間，香港經歷兩次政改，爭拗不斷，“反高鐵”、“反國教”、“佔領中環”，整個社會逐漸被政治裹挾，一路走到了2014年。
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