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| 菲律賓總統小馬科斯 |
中評社╱題：馬科斯上台後菲律賓南海政策的域外影響因素探究 作者：陳本鏗（福州），福建省委黨校副教授、博士
【摘要】菲律賓總統馬科斯上台後，改變前總統杜特爾特務實發展對華關係的態度。在南海問題上，馬科斯對華態度有很大變化：升級與美國的戰略安全關係，聯合越南等東盟國家對華施壓，但又試圖努力避免與中國發生正面衝突對抗。在南海權力日益轉移的背景下，存在美國試圖打菲律賓牌、民進黨當局試圖推行南海政策“台獨化”、東盟在南海問題立場不一致等因素，削弱菲律賓在南海問題對華制衡強度。對於中國而言，解決南海爭端必須著眼於中美關係的大背景，面對美國在南海問題的制衡壓力，要始終保持戰略定力，積極增強南海國際話語權的建設，努力發揮東盟在南海爭端中建設性的關鍵作用，同時也要高度警惕民進黨當局在南海問題上扮演的危險角色。
2022年6月，馬科斯上台後，菲律賓在南海問題對華態度轉趨強硬，升級與美國的戰略安全關係，不斷挑戰中國南海主權和權益。“南海仲裁案”裁決的負面效應，正從國際輿論和法律制度層面，向南海立場爭議、海洋侵權行動甚至引發軍事衝突等層面延伸。2024年6月17日，中菲兩國在南海仁愛礁附近發生衝突，給中菲關係發展蒙上重大陰影。分析馬科斯上台後菲律賓南海政策演變以及影響因素，并提出相應對策建議，對中國政府維護南海主權和權益，具有重要意義。
一、馬科斯上台後菲律賓南海政策綜述
（一）主軸：南海事務上對華態度比前任有所強硬，但仍努力避免與中國發生衝突對抗
2016年杜特爾特上台執政，以務實態度發展對華友好關係，客觀而言，南海局勢得到一定程度緩和。馬科斯上台後，頻頻挑戰中國在南海主權和權益。2023年以來，菲律賓在仁愛礁、黃岩島、鐵綫礁和仙賓礁等試圖全面挑戰中國底綫，拒不承認與中方達成任何諒解和爭議。2024年5月，菲律賓單方面宣布，在菲律賓最北部設立海岸警衛隊前哨基地，用於監視中國在南海“危險”行為。幾乎同一時間，馬科斯在香格里拉峰會上發表主旨演講，表示菲律賓擁有1982年《聯合國海洋法公約》和具有約束力的“2016年南海仲裁案”，在南海爭端上對中國表示“我不打算屈服，菲律賓人不打算屈服”。
6月17日，菲律賓派出包括1艘運補船、2艘充氣艇在內的6艘船隻，抵近南沙群島仁愛礁鄰近海域，企圖向非法“坐灘”的“馬德雷山號”軍艦運送物資。中國海警對闖入仁愛礁海域的菲船艇，依法采取警告攔阻、登臨檢查、強制驅離等管制措施，并繳獲槍支等非生活用品。中菲兩國人員異常接近并發生對峙，其烈度遠超歷次仁愛礁對抗，也為近十年來南海爭端之最。
但同時菲律賓也認為“南海問題不是中菲關係的全部”。6·17事件發生後，菲律賓國家海事委員會主席貝爾薩明表示，菲律賓軍方人員與中國海警的對峙“可能是誤會或意外”，“我們尚不準備將此歸類為武裝襲擊”。馬科斯本人也表示，“菲律賓不會挑起戰爭，并將始終致力於和平解決爭端，拒絕遵守那些迫使我們在大國競爭中選邊站的規則”，①努力避免與中國在南海發生衝突。
（二）重點：提升與美國的戰略安全實質性關係
對於菲律賓而言，美菲同盟關係是建立在牢固的歷史和文化聯繫，以及對民主和人權的共同承諾的基礎上。1951年美菲簽署的《美菲共同防禦條約》，為兩國在二戰後建立的強有力的安全夥伴關係奠定堅實的基礎。杜特爾特執政時期，美菲同盟關係出現暫時性“疏離”，但是在安全領域，美菲防務關係并未出現嚴重倒退，例如一度被暫停的《訪問部隊協議》雖然暫停，但很快便恢復。近年來，美國不斷重申在實現美菲雙方共同的願景——一個自由開放、互聯互通、繁榮、安全和有韌性的印太方面，美菲聯盟將發揮關鍵作用。馬科斯執政以來，美菲同盟關係很快進入“蜜月期”，美國不斷提升對菲律賓的軍事援助、菲律賓對美開放新的軍事基地，以及美菲兩國頻繁舉行“肩并肩”、環太平洋軍演等在內的各類軍事演習等。
馬科斯把加強美菲安全關係作為優先事項，與中國在仁愛礁、黃岩島等南海爭議島礁及附近海域的爭端不斷升級。在拜登和馬科斯主導下，美菲同盟關係在2023年2月得到實質性提升。4月，美菲在華盛頓舉行“2+2”外長和防長會談，兩國認為中國持續的“欺淩”和“威脅”，促使菲律賓尋求與美國和其他“志同道合”的夥伴，建立更密切的軍事關係，以加強威懾和維護菲律賓主權。菲律賓允許美國使用額外的4個軍事基地，位於巴拉巴克島、梅爾喬爾·德拉·克魯斯營、卡加延拉爾-洛機場以及海軍基地卡米洛·奧西阿斯。自此，美國在菲律賓軍事基地增加至9個。對於美菲兩國而言，這些新地點無疑可以加強美國和菲律賓武裝部隊的互操作性，使兩國能够更加無縫地共同應對所謂“印太地區的共同挑戰”。
進入2023年以來，美國多次強調對美菲軍事同盟關係的承諾，并適時推進以《加強防務合作協議》（EDCA）為核心的美菲軍事安全合作。5月，美菲發布《雙邊防務合作指南》，明確美國對菲律賓的防衛承諾範圍。6月，美菲日在菲律賓巴丹島附近海域舉行三國海上聯合軍演，劍指中國的意味不言而喻。11月，美國和菲律賓軍隊首次在南海上空執行聯合情報、監視和偵察任務。
2024年4月12日，拜登政府再次向菲律賓保證，在對中國於南海爭議地區的挑釁行為日益擔憂之際，美國對菲律賓防務的承諾是“如鋼鐵般牢固的”。美國國防部長奧斯汀會見馬科斯時，表示美菲兩國增加聯合巡邏等聯合海上活動的頻率，以支持菲律賓在南海合法行使權利，雙方同意加快一系列雙邊舉措，以加強信息共享、互操作性，以及增強菲律賓武裝部隊的能力。
7月30日，拜登宣布美國承諾從2024財年的《印度-太平洋安全補充撥款法案》中，向菲律賓撥款5億美元的外國軍事資助(FMF)，美國可以根據《加強防務合作協議》(EDCA)進入菲律賓進行輪換部署和預先部署設備。同時，兩國簽訂軍事信息通用安全協議(GSOMIA)，該協議有助於更多地共享機密信息，包括來自美國監視平台的信息，大大提高菲律賓對南海海域的認識。
（三）衍生：加強夥伴關係建設，試圖聯合越南等東盟國家對華施壓
馬科斯上台後，改變杜特爾特政府在南海相對平衡的外交政策，逐漸放棄前任在大國間保持戰略中立的立場，反而在安全上尋求加強與美日合作，積極與美日兩國進行安全接觸，為美日菲結成三方安全夥伴關係創造有利條件。2024年4月11日，菲律賓、日本和美國通過加強經濟合作和促進地區和平與安全的《三國領導人聯合展望聲明》，三方重申美國對美菲聯盟的堅定承諾，并把1951年共同防禦條約擴大到對南海任何地方的菲律賓武裝部隊、公共船隻或飛機(包括其海岸警衛隊的船隻和飛機)的武裝攻擊。
菲律賓加強與美國同盟關係，以及與澳大利亞、日本、越南、文萊和東盟所有其他成員國的戰略夥伴關係，還將與韓國和印度等開展更有力的合作。菲律賓是唯一公開支持美英澳“三邊安全倡議（AUKUS）”的東南亞國家，同時歡迎與日、澳、韓等所有美國盟友建立更密切的安全關係。
菲律賓認為，少數幾個擁有共同利益的國家之間的合作努力，將構成支持南海地區穩定架構的支柱。比如，2024年1月，馬科斯在對越南進行“國是訪問”時，與越方簽署兩份諒解備忘錄，主要涉及“預防南海事件”，以及兩國開展“海岸警衛隊之間的海上合作”。7月1日，菲律賓外交部表示歡迎越南承認馬尼拉向聯合國提交的解決南海爭議申請，該申請希望確保菲律賓在南海擴展大陸架的權利，菲律賓政府強調已準備好與越南舉行會談解決任何問題。由此可見，菲律賓把美菲結盟視為促進國家安全戰略的首要任務，試圖為美日菲安全合作提供更多便利，與美國傳統盟友建立緊密的安全關係，并聯合越南等東盟國家對華施壓。
二、影響菲律賓南海政策域外因素分析
（一）美國“選邊站”南海政策是影響菲律賓南海政策的最大外部因素
1.美國對華定位發生深刻變化。為維護現行國際秩序，確保美國領導地位，特朗普時期中美關係發生深刻變化，將中國視為“戰略競爭者”“修正主義國家”，成為美國政府對華新的定位。拜登政府基本延續特朗普政府的對華戰略，2021年將中美關係定義為“極為激烈的競爭”，而非“衝突”。由於出現俄烏戰爭、佩洛西竄台、美國試圖與中國“脫鈎斷鏈”等一系列事件，中美兩國關係急轉直下。
2022年，美國出台《國家安全戰略報告》稱“中國是唯一一個既有重塑國際秩序意圖的競爭者，也逐漸擁有經濟、外交、軍事和科技力量來日益推進這一目標”，“未來十年是美國與中國競爭的決定性十年”。對菲律賓而言，“美國由‘接觸’走向‘遏制’的對華戰略，代表著中美兩國的競爭性正逐步上升，中美關係正發生全方位的範式變化”。②在南海問題上，拜登將其視作為對華戰略競爭的一個重要抓手，“打著維護《聯合國海洋法公約》的旗號并基於‘自由和開放的印太’理念，頻繁在該地區開展所謂的‘航行自由行動’，并屢屢進入中國南海相關島礁12海里內進行侵擾，嚴重損害中國在南海的主權權利和合法權益。”③
2.美國在中菲南海爭端公開“選邊站”，導致南海爭端常態化和長期化。拜登時期出台的美國《臨時國家安全戰略指南》和《印太戰略報告》均體現出其對於聯盟和夥伴關係的重視。與特朗普時期不同的是，在具體實踐中，拜登政府已重新回歸美國的聯盟外交傳統，試圖聯合日本、菲律賓、澳大利亞等盟友或者夥伴，在南海地區構築以美國為中心的聯盟體系。
自1995年中菲美濟礁衝突以來，美國的南海政策發生重大轉變，開始公開介入南海爭端，并質疑中國的南海權益主張。2020年7月13日，美國時任國務卿蓬佩奧關於南海政策的聲明，標志著美國放棄在南海爭端“不持立場”的政策，支持“南海仲裁案”，要求中國切實遵守國際仲裁，甚至倒向中國的對立面。“美國當前在南海的政策和行動衹奉行一個邏輯，即支持任何一個國家針對中國的侵權和挑釁性行為，反對或抹黑中國在南海的一切行為舉措。”④
美國主要通過以下三種方式干涉南海問題:一是引導南海問題通過多邊方式解決，鼓勵東盟整體參與到南海問題的協商中；二是以維護“自由航行”之名，在南海實施“航行自由行動”;三是扶植重點國家在南海問題上制衡中國。⑤近年美國國會關涉南海或台海的一系列法案，比如《2022年台灣政策法案》《2023年南海和東海制裁法案》《2023年支持台灣法案》等，都明文規定“南海仲裁案”是終局的，對“雙方都具有法律約束力”“中國政府必須遵守”，⑥認定中國是南海秩序潛在的破壞者。馬科斯多次在南海問題上作出強硬表態，既是向國際社會表示菲律賓在維護國家安全上的堅定立場，也是美國頻頻在南海問題上公開“選邊站”的結果。
3.美國推行“南海軍事化”戰略思維短期內不會改變。秉持大國競爭戰略，美國的冷戰思維并沒有消失，反而愈演愈烈。面對中國不斷增強的海上軍事力量，實施推進海洋強國戰略建設，美國顯著加快在南海軍事化進程，在南海的軍事部署和推行“南海軍事化”戰略思維，更具進攻性和冒險性。2023年，美軍在南海“闖島式”航行自由行動的次數高達6次，12月4日美艦更是罕見地闖入仁愛礁鄰近海域。
對於美國而言，菲律賓是“‘印太經濟框架’所有支柱與‘全球跨境隱私規則’的參與者、美國在東南亞最親密的雙邊盟友、‘三邊安全合作’和‘四方安全對話’的謹慎支持者，以及‘印太海域態勢感知夥伴關係’和‘全球基礎設施和投資夥伴關係’等倡議的重要受益方”，⑦因此，菲律賓對美國推行“南海軍事化”戰略思維是支持并扈從的。美國“持續增加國防預算，實施精確化打擊，是其穩步推進的計劃，而‘航行自由行動’、抵近偵察和大規模軍事演習等常規性威懾手段，將繼續成為美國擾動南海局勢的基礎”。⑧未來一段時間內，美國推行“南海軍事化”和“以菲制華”戰略思維不會改變，將繼續慫恿菲律賓來制衡中國，企圖以較低的戰略成本，維持在南海的霸權地位。
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