（四）基於“一法三公報六保證”的“一個中國”政策階段（2022-至今）
“一法三公報六保證”，係指基於“《與台灣關係法》+三個聯合公報+‘六項保證’”的“一個中國”政策。相較於前一階段的“三公報一法六保證”，該政策表述的特點是構成要素的數量沒有增減，但要素的排列順序發生了變化，具體表現在將“一法”提到了“三公報”之前，即將二者原有順序進行換位。該政策表述於2022年5月5日首次見於美國官方文件，在當日美國國務院官網更新的 “美台關係事實清單”中，“一個中國”政策的表述由原來“美國承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府，并認識到中方‘世界上衹有一個中國，而台灣是中國的一部分’的立場”，修改為“美國長期奉行的‘一個中國’政策，以《與台灣關係法》、美中三個聯合公報和‘六項保證’為指導原則”。〔11〕從形式和載體上來看，儘管“事實清單”并非法律文件或條約，但其表述足以反映美國政府在這一時段內對台灣問題上的立場和政策。因此，我們依然可以通過《與台灣關係法》的前置與“事實清單”的相關表述把握美國在台灣問題上的立場和態度。2023年11月15日，拜登總統與習近平主席在舊金山會晤時，再次聲稱“秉持在《與台灣關係法》、美中三個聯合公報、‘六項保證’基礎上的‘一個中國’政策”。拜登表述的順序亦將《與台灣關係法》前置，進一步明確了“一法三公報六保證”作為美國“一個中國”政策的核心內容。
美國政府將《與台灣關係法》放置於中美三個聯合公報之前，并後綴以“六項保證”，此表述為美國現行的“一個中國”政策之“法理基礎”。此順序調整并非簡單的形式變動，而是有著深刻的法理意涵，是美方精心設計的結果。《與台灣關係法》的前置意味著台灣在美國“一個中國”政策中的戰略價值空前提升。《與台灣關係法》、三個聯合公報、“六項保證”這三個要素在性質和效力上并非等同，就性質而言，《與台灣關係法》是美國的國內法，三個聯合公報是兩國間的條約，“六項保證”是國會的決議案。依其所謂“國內法優先適用”的邏輯，將《與台灣關係法》前置，意味著該法居於高於其他二者的法理地位。儘管三個聯合公報依然是中美關係健康發展的政治基礎，但其效力已被先前添加的“六項保證”所弱化，隨後又被《與台灣關係法》的前置進一步弱化。至此，美國雖然沒有公開放棄“一個中國”政策，但從實際行為及其效果來看，該政策的核心內涵已悄然發生變化，其結果是“一個中國”政策逐漸“空心化”。事實表明，美國“一個中國”政策每增加一個構成要素或調整一次順序，其都將被進一步“空心化”。
二、美國不斷調整其“一個中國”政策的動因
美國同中國長期存在競合關係。近些年，隨著中國綜合實力不斷壯大，美國對華戰略競爭日益加劇，美國打“台灣牌”的力度隨之增大，這是美國“一個中國”政策不斷調整的根本動因。具體分析如下。
（一）美國將“三公報”作為“一個中國”政策之法理基礎的動因
1979年中美建交至1994年《與台灣關係法》修正案通過的十五年間，美國在與中國的外交互動中遵循并奉行基於三個聯合公報的“一個中國”政策，究其原因，主要有以下兩個方面。
第一，實現中美關係正常化是當時雙方的共同需要，而三個聯合公報是實現雙方關係正常化并保持健康發展的政治基礎。20世紀60年代末，蘇聯國際影響力迅速擴大，對中美雙方均造成了嚴重戰略威脅。在此背景下，美方迫切希望“聯中抗蘇”，而中國也希望“聯美抗蘇”。然而，中國強調，實現兩國關係正常化的前提和政治基礎是美方必須堅持一個中國原則，承認世界上衹有一個中國，台灣是中國領土的一部分，并向美國提出關涉台灣問題的“斷交、廢約和撤軍”作為中美建交的前提。在三個聯合公報中，美方在台灣問題上所做出的承諾符合上述要求，因而三個聯合公報就成為這一時期美國對華“一個中國”政策的“法理基礎”。可以說，三個聯合公報奠定了中美關係正常化的政治和法理基礎，并在一定程度上反映了當時中美雙方的共同需求和利益。
第二，美國尚未將在改革開放初期迅速發展的中國視為“戰略競爭對手”。20世紀80和90年代，中國經濟飛速發展，綜合國力顯著提升，在國際事務中發揮的作用日益重要。然而當時中國發展的經濟基礎仍然很薄弱，國家實力亦十分有限，因而美國對華政策的重心仍是合作，而非遏制和打壓。與此同時，經貿關係被視作中美雙邊關係的“壓艙石”，受到兩國政府的高度重視，〔12〕由此，這一時期中美雙方在經貿領域的合作共贏，很大程度上減少了美國對中國的戰略疑慮，促使雙邊關係在很長一段時間內平穩發展。
需要指出的是，儘管美國在三個聯合公報文本上均承認台灣是中國的一部分，并在此基礎上實現兩國關係正常化和健康發展，但其并不甘心放棄台灣這艘“不沉的航空母艦”。於是，常常通過“文字游戲”來自我辯解。例如，美國在1972年《上海公報》中已然承認堅持一個中國原則——“美國認識到，在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為衹有一個中國，台灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議。”〔13〕然而，現在美國卻經常狡辯，聲稱他們從來沒有公開承認台灣是中國的一部分，并聲稱在上述表述中的“認識（Acknowledge）”，僅僅表達了美國對客觀事實的知曉，并未表明美國對“台灣是否屬於中國”的立場，并認為“認識（Acknowledge）”與“承認或認可（Recognize）”并不相同，以此為美國事後干涉中國內政、以“台灣地位未定論”名義插手台灣問題留下“進退空間”。另如，美國在1978年的《中美建交公報》中明確聲稱：“美利堅合衆國政府承認中國的立場，即衹有一個中國，台灣是中國的一部分。”但現在美國卻經常對該表述中的“承認（Acknowledge）”進行歪曲解釋，聲稱美國這個“承認”，是“事實承認”而非“立場承認”，即并不表明美國承認“台灣是中國領土的一部分”。同樣，美國在1982年的《八·一七公報》中也表達了堅持一個中國原則的立場，但後來也經常作如此狡辯。至於“Acknowledge”究竟是“認知”還是“承認”的問題，是一個語言翻譯問題，因而三個聯合公報對美國的拘束力并不因其失信與狡辯而改變。
（二）政策基礎由“三公報”變成“三公報一法”的動因
在冷戰結束前，美國的主要戰略競爭對手是蘇聯，而不是中國，因而這一時期其實質性地推行了“一個中國”政策。隨著1994年《與台灣關係法》修正案和《1994-1995財年對外關係授權法案》的通過，美國“一個中國”政策進入新的階段，形成了基於“三個聯合公報+《與台灣關係法》”的“一個中國”政策，并在之後長達二十餘年裡持續堅持。究其原因，主要如下。
冷戰結束後，中美之間因共同對抗蘇聯而形成的戰略利益開始萎縮，而美台關係作為美國在亞太地區的重要雙邊關係，對美國維護自身在亞太地區的戰略利益具有重要價值。為此，美國開始加強與台灣更加緊密的聯繫。相伴而來的是，美國的“一個中國”政策開始走偏。衆所周知，美國出台《與台灣關係法》的根本目的，就是繼續維護美台“斷交”後美國在台灣的全方位利益，〔14〕其功能是為美國擴大對台售武和插手台灣問題提供所謂“法律依據”。
從《與台灣關係法》的效力來看，根據美國《憲法》第六條第二款的規定，條約、憲法與法律均為美國法律的一部分；〔15〕當條約與美國國內法相抵觸時，法院通常會遵循“和諧性解釋原則”（The principle of harmony），將條約與聯邦法律解釋成不相衝突，當仍無法避開此種衝突時，則應該根據“特別法優於一般法”、“後法優於先法”以及“母法優於子法”的原則來處理。因而，依此邏輯，不論《上海公報》和《建交公報》在美國被界定為“條約”抑或“獨立行政協定（Sole Executive Agreement）”，《與台灣關係法》作為“後法”均優先適用於此二者。此外，1993年2月，美國國務卿克里斯托弗（Warren Minor Christopher）宣布：“包括本屆政府（里根政府）在內的每一屆政府，皆確認《與台灣關係法》在法律上優先於1982年公報（《八·一七公報》），前者是美國法律，後者為政策聲明”；〔16〕1994年4月，美國國會通過《1994-1995財年對外關係授權法案》，將克里斯托弗的聲明內容以法律形式加以陳述，以法律形式宣告《與台灣關係法》法律地位高於《八·一七公報》。結合美國“國內法優先適用”的邏輯，《與台灣關係法》作為國內法，其地位必然高於中美三個聯合公報。至此，美國“一個中國”政策的實質開始向強調《與台灣關係法》的方向傾斜，并為美國插手台灣問題提供所謂“法理根據”。總體來看，美國將《與台灣關係法》納入其“一個中國”政策的構成要素，一方面可以衝淡、弱化三個聯合公報在美國“一個中國”政策中的基礎地位，另一方面可為提升美台關係、擴大對台軍售和插手台灣問題提供“合法性”支撑。
（三）政策基礎由“三公報一法”變為“三公報一法六保證”的動因
2017年特朗普政府上台後，中國被美國界定為“對手國家（Rival powers）”或“戰略競爭對手”，中美戰略競爭迅速加劇。在這一背景下，美國又將“六項保證”納入其“一個中國”政策的構成要素。這一調整主要出於以下兩個原因。
第一，納入“六項保證”是強化打“台灣牌”、“以台制華”的需要。進入21世紀以來，特別是中國加入世界貿易組織（WTO）以後，中國綜合國力取得了巨大發展，成為世界第二大經濟體，并在諸多關鍵領域取得顯著成果。對此，美國感到自身“世界霸主”地位受到挑戰。在小布什政府和奧巴馬政府執政期間，美國雖然對此有所警覺并采取戰略重心東移，試圖將亞太地區作為美國未來軍事力量部署的重點地區，〔17〕但迫於多方面原因而未能如期實現。及至2016年奧巴馬政府得暇顧及時，中國已經發展壯大。特朗普政府上台執政後，為遏制中國崛起以確保美國霸主地位，開始強化打“台灣牌”的力度和頻次。於是，美國將“六項保證”以明文方式納入美國“一個中國”政策的構成要件，以進一步衝淡、削弱三個聯合公報在其中的效力，以便於從政治、經濟、貿易、科技、軍事等各個方面加強對中國的遏制，從而維護美國的世界主導地位。
第二，納入“六項保證”也是為台灣抗拒大陸統一“撑腰打氣”。“六項保證”作為里根政府時期美國對台政策的非公開立場，原本衹是通過解密檔案和當事人回憶錄中證明其存在的口頭表述，并未被專門納入對台政策的範疇。直至2016年美國國會才將“六項保證”法案化以作為國會對台政策立場，并成為“一個中國”政策框架下美國的對台工作準則。美國之所以在2016年將34年前的“六項保證”納入“一個中國”政策的構成要素，與美國對台海局勢走向的判斷有關。美國推斷，在不久的將來，中國要解決台灣問題。一旦如此，美國在亞太地區的戰略利益將受到嚴峻挑戰，甚至可能引發衝擊美國世界霸主地位的“骨牌效應”。基於以上擔憂，美國將“六項保證”納入其“一個中國”政策的構成要素，以進一步提升美台“官方關係”、擴大對台軍售、為台灣抗拒大陸統一增強信心，從而達到阻撓中國解決台灣問題的目的。
（四）政策基礎由“三公報一法六保證”變為“一法三公報六保證”的動因
美國重新排列對華“一個中國”政策的三個構成要素，將《與台灣關係法》置於三個構成要素之首，其動因主要如下。
第一，適應美國在新形勢下加強對華戰略競爭的需要。在特朗普政府時期，美國便將中國稱作是“戰略競爭對手”和“修正主義國家”，通過推行“印太戰略”、加徵貿易關稅和實施經濟制裁等手段圍堵中國的崛起。2021年拜登政府上台後延續了這一戰略認知，拜登在幾次重要講話涉及中國時，均使用了“戰略競爭對手”、“最嚴峻的戰略競爭對手”等措辭；2021年3月，美國白宮公布的《臨時國家安全戰略指南》更將中國界定為“唯一有綜合實力、挑戰美國所建立的國際體制”的競爭者。〔18〕在此背景下，美國將《與台灣關係法》前置於其“一個中國”政策的三個構成要素之首，適應了美國對華進行戰略競爭與遏制的需要。
第二，彰顯美國“國內法優於國際法”、“美國利益優先”的實用主義準則。美國國務院於2022年5月更新的“美台關係事實清單”中，將《與台灣關係法》置於三個聯合公報之前，凸顯了美國打“台灣牌”的現實主義戰法。〔19〕拜登政府傾向於將台灣“國家化”、台灣問題“國際化”，將美中合作的諸多領域“泛政治化”，換言之，就是為全面遏制和打壓中國、阻撓中國解決台灣問題提供“法理支撑”。
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