中評社北京11月9日電／2023年3月，中共中央、國務院印發的《黨和國家機構改革方案》提出，“強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管”。日前召開的中央金融工作會議再次強調從這五個方面“消除監管空白和盲區”。這不僅符合國際金融監管改革的趨勢，更是中國金融安全和金融監管的內在需求。
機構監管與功能監管在職能上互為補充
光明日報發表中央黨校〔國家行政學院〕習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員董小君文章分析，從監管職能劃分來看，金融監管分為“機構監管”和“功能監管”兩種方式。
“機構監管”是以金融機構法律地位來區分監管對象，是由不同的監管當局對不同的金融機構分別實施監管。這是歷史上金融監管的主要方式。由於設置了“防火墻”，因而避免了各金融機構間的風險傳導。但“機構監管”的監管標準難以統一，又會造成監管差異，甚至誘發監管套利，不利於公平競爭。
“功能監管”能夠彌補“機構監管”的不足。功能監管是以商業行為來判斷監管邊界，是以金融產品的性質及金融體系的基本功能來設計的。與機構監管模式相比較，功能監管的優勢在於：不僅能夠有效判斷金融創新產品監管權責的歸屬問題，而且標準統一，提高了監管的公平性。但是，功能監管會提高管理成本，加重監管負擔。而且，“良好區分產品邊界”是功能監管的前提，但隨著創新產品的不斷增加，產品的邊界越來越難以界定。因此，功能監管與機構監管各有其優勢和局限性。
2017年，根據第五次全國金融工作會議要求，在“一行三會”之上設立國務院金融穩定發展委員會。2018年3月，經黨的十九屆三中全會和十三屆全國人大審議通過，將原銀監會和原保監會的職責進行整合，組建中國銀行保險監督管理委員會，形成“一行兩會”格局。2023年3月，《黨和國家機構改革方案》開啟了新一輪金融監管體制改革，對金融監管架構進行系統性重塑：頂層設計層面，組建中央金融委員會，不再保留國務院金融委；國家部委層面，設立國家金融監管總局取代原銀保監會，推進人民銀行分支機構改革，將企業債審批發行職責從發改委劃撥給證監會；地方政府層面，剝離地方金融監督管理局管理職能，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。此次金融監管機構改革之後，形成了“一委一行一局一會”格局，從根本上理順了機構監管和功能監管的關係。
行為監管體現了“雙峰”監管的理念
文章指出，從國際監管改革趨勢看，行為監管的作用日趨重要，它體現了“雙峰”監管理念。所謂“雙峰”監管，就是將金融監管機構分成兩個，一個維護金融體系穩定，另一個保護消費者。即“審慎監管+行為監管”這“雙峰”。英國經濟學家邁克•泰勒形象比喻，審慎監管像醫生，目標是治病救人，發現了問題會積極採取措施加以醫治；而行為監管則類似於警察執法，發現違法、違紀行為後會立即處罰，對當事人嚴肅問責。
“雙峰”監管的優勢是職責權限劃分明確，將行為監管主體和審慎監管主體分離。由一個金融監管機構負責相關金融機構的審慎監管，即“左眼監管安全”；由另外一個獨立的機構負責商業行為和消費者保護問題，即“右眼監管服務”。既避免功能重復，又消除監管漏洞，在很大程度上減少了監管機構之間的監管衝突和惡性競爭。當金融穩定目標與消費者保護目標發生衝突時，“雙峰”監管模式明確規定，審慎監管機構首先應以金融穩定為主。
從國內實踐看，2011年以後，“一行三會”都在各自領域設立了金融消費者權益保護部門，形成了一種分業體制下的“內雙峰”監管體制。2017年全國金融工作會議提出“更加重視行為監管”，此次金融工作會議進一步提出“加強行為監管”。由於央行不負責金融機構的微觀審慎監管，能著眼於整個系統、系統內各方關係，在行為監管方面具有天然的優勢。
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