二、美國國會涉台行動背後的“雙層博弈”
長期以來，美國國會中強大的親台勢力是美台非官方交往的重要支柱。近期，美國國會涉台行動日益極端化，折射出美國內政外交聯動的“雙層博弈”特點。⑫
從國際博弈角度看，“以台制華”儼然成為“競贏中國”的重要手段。美國將台灣問題視為中國的“軟肋”，意圖將台灣打造為遏華“第一島鏈”的戰略要衝，甚至是對華實施“顏色革命”的橋頭堡，妄圖通過阻礙中國統一遲滯甚至打斷中華民族偉大復興的歷史進程。在特朗普政府明確提出“對華戰略競爭”以來，華府對華態度急劇惡化，放任並助長了國會在涉台議題上的政策影響力。拜登政府上台後，在台海政策上“兩面性”突出，一方面拜登曾公然宣稱“協防台灣”，並通過渲染“民主對抗威權”敘事，將台灣作為遏華的地緣政治、經濟、科技和意識形態的前沿地帶；另一方面拜登本人和白宮也多次表示美國堅持“一中政策”，積極防止台海局勢失控，為中美關係“築底”。⑬白宮多次以國會獨立行動為由，默許甚至縱容議員竄台行動和涉台惡法。據英國《金融時報》報導，白宮還將尋求國會同意通過“對外軍事資助”系統為台灣地區提供武器資金，這筆援台經費將列入美國援助烏克蘭補充預算案，以利用兩黨對台支持，化解部分共和黨議員要求減少援烏的聲音。⑭實際上，白宮也利用國會兩黨涉台共識，推進美台關係實質化提升，以加大對華遏制。
從美國國內博弈角度看，“以台牟利”已成為黨爭的重要籌碼。由於國會議員不必為外交政策的實施負責，更容易受意識形態因素驅動、“軍工複合體”利誘和“台獨”勢力滲透等影響。在政治極化背景下，“對華強硬”卻成為府會、兩黨為數不多的共識，由此，“逢中必反”成為“政治正確”，兩黨議員競相炒作“挺台抗陸”議題，為“台獨”分子張目，不吝製造中美對立，綁架白宮對華政策，進而為自己撈取政治資本。也有一些國會議員趁機夾帶私貨，將涉台議題作為討價還價的政治籌碼。本屆國會呈現府會“弱分立”的狀態，行政部門對國會行動的約束力下降，共和黨主導的眾議院在涉台議題上大做文章，與白宮爭權。截至2023年8月10日，美國第118屆國會29部專門涉台提案中，共和黨議員主導的提案就占了24項；在7批次的美國竄台議員團中，由共和黨人率隊的就有5批次，且主要是由眾議院發起。2024年，美國進入大選週期，黨爭惡鬥勢必更加激烈，兩黨參選人將競相對華示強，美國國內涉華氛圍將進一步惡化，可能進一步推動涉台黨爭陷入“逐底競賽”。拜登總統面臨競選連任的壓力，行政部門是否有意願和能力對國會涉台行動加以有效制衡，仍是未知之數。
美國涉台議題呈現內政與外交議題聯動糾纏態勢，助長了台灣當局“倚美謀獨”的幻想。“台獨”勢力遊說集團對國會加大滲透和利益輸送。根據美國司法部《外方代理人註冊登記法案》相關檔案，截至2022年底，在美註冊為“外方代理人”、為台利益代言的機構共12家。⑮“台獨”勢力也資助了“全美議會交流理事會”（ALEC）、“跨國對華政策議會聯盟”（IPAC）等組織，以影響美國地方議會議員及其他國家的反華議員的涉台行動。⑯在美國對華遏壓和黨爭影響下，“美台勾連”將愈演愈烈。
三、美國國會涉台行動的負面影響
儘管美國新一屆國會一系列涉台行動仍面臨諸多制衡因素，但其發出的錯誤信號，對中美關係、地區穩定及國際秩序產生深遠負面影響。
首先，台灣問題“國內法治化”削弱中美互信。美國政客試圖通過國會立法為對台政策建立法律性和制度性框架，為其干涉台灣問題提供“法律長臂”，並超越白宮輪換的束縛，推動美台實質關係深化升級。特朗普政府期間通過的《與台灣交往法》、《亞洲再保證倡議法》和《台北法》等涉台法案已被國會視為與《與台灣關係法》同等重要的涉台法案。2023年8月7日，美國國會推動《美台21世紀貿易倡議首批協定實施法案》簽署通過，該法案就意在“確保該協定及更廣泛的美台貿易關係具有持久性”。⑰此外，美國涉台立法行動也下沉至地方，中西部地區的印第安那、伊利諾伊、威斯康辛、康涅狄格等多個州宣佈成立“友台小組”，並通過一系列所謂“友台”決議，包括拓展台灣所謂“國際生存空間”，呼籲“美台深化經貿夥伴關係及教育合作”等。弗吉尼亞州州長格倫·揚金（Glenn Youngkin）2023年4月竄台並會見蔡英文。國會涉華消極行動以“切香腸戰術”不斷掏空、虛化“一個中國”政策，嚴重毒化美國涉華認知，破壞中美關係的政治互信。
其次，台灣問題“激進化”破壞台海和平穩定。特朗普政府和拜登政府都將台灣作為美國“印太戰略”的重要“夥伴”，並致力於同域內外盟伴支持台灣的“自衛能力”，攪動台海緊張局勢。⑱美國議員鼓吹對台從“戰略模糊”轉向“戰略清晰”，不再以維持台海穩定為重要目標，而是叫囂將台灣“武裝到牙齒”，圖謀對華實施“豪豬”戰略。實際上，美國議員不會真正關心台灣利益，而是熱衷窮兵黷武政策，罔顧包括2300萬台灣人在內的台海兩岸人民的生命安全。民進黨當局已經宣佈將台灣地區的義務兵役從原本的4個月延長至1年。美國多位議員揚言“炸毀台積電”，實則希望在兩岸統一之前，摧毀台灣地區一切可以被繼續利用的設施。美西方在台企業已感受到台海局勢不穩，“資本外逃”現象顯著。加之政治週期也將疊加危機風險，2024年1月台灣地區將開展領導人選舉，美國政客不負責任的言行恐縱容台灣當局“謀獨拒統”，單方面破壞台海現狀，抬高不穩定風險，令地區國家感到不安。
最後，台灣問題“國際化”挑戰國際秩序。美國政客試圖將台灣問題“國際化”，甚至“烏克蘭化”，以拉攏盟友對華開展圍剿封堵。一個中國原則是國際社會的普遍共識，在《開羅宣言》《波茨坦公告》等關鍵國際法文件中已得以明確，並在聯合國大會第2758號決議得到確認，已成為國際社會公認的國際關係準則。美眾議院通過的所謂“台灣團結法案”則試圖扭曲聯合國大會第2758號決議的一個中國原則，公然宣稱該決議“未包含任何有關台灣主權的聲明”。美國政客秉持此種“合則用不合則棄”的態度對待國際規則，歪曲涉台的國際法，意在翻炒所謂“台灣地位未定論”，操弄涉台議題的法理之爭和敘事之爭。美方此舉是挑戰以聯合國為核心的國際體系，破壞以國際法為基礎的國際秩序。
結語
當前，美國國會將涉台問題內政化、國際化、極端化，反映出美國政治生態不斷惡化和霸權焦慮日益上升，試圖通過國會涉台行動虛化、歪曲、掏空“一個中國政策”，嚴重侵蝕中美關係的政治基礎，其負面效應也將溢出衝擊亞太地區乃至全球和平穩定，挑釁國際社會普遍共識和國際關係基本準則。台灣問題事關中國的國家主權和領土完整,是中國核心利益中的核心，是中美關係政治基礎中的基礎，是中美關係不可逾越的紅線，也是最突出的風險。面對“風高浪急”的台海局勢，中國必將持續堅決開展反分裂、反干涉鬥爭。兩岸須警惕美國在台海複拱火後置身事外，防範美國不惜製造危機從中謀利。美國行政當局也應約束國會反華勢力，切實落實美國政府堅持“一個中國政策”的承諾，反對“台獨”，維持台海穩定，避免衝突對抗，維護國際秩序。
註釋：
①"CONGRESS.GOV," https://www.congress.gov/.
②周文星，林岡：《美國國會干涉台灣問題的新動向》，《現代國際關係》2020年10期，第53-60頁。
③"H.R.2670 - National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2024," CONGRESS.GOV, https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/2670/text?s=1&r=4&q=%7B%22search%22%3A%5B%22taiwan%22%5D%7D.
④"H.R.3171 - Taiwan Representative Office Act," CONGRESS.GOV, https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/3171?q=%7B%22search%22%3A%5B%22taiwan%22%5D%7D&s=6&r=20.
⑤"H.R.1176 - Taiwan International Solidarity Act," CONGRESS.GOV, https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/1176?q=%7B%22search%22%3A%5B%22taiwan%22%5D%7D&s=6&r=7.
⑥"H.Con.Res.10 - Expressing the sense of Congress that the United States should resume normal diplomatic relations with Taiwan, negotiate a bilateral free trade agreement with Taiwan, and support Taiwan's membership in international organizations," CONGRESS.GOV, https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-concurrent-resolution/10?q=%7B%22search%22%3A%5B%22taiwan%22%5D%7D&s=2&r=4.
⑦"H.R.554 - Taiwan Conflict Deterrence Act of 2023," CONGRESS.GOV, https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/554?q=%7B%22search%22%3A%5B%22taiwan%22%5D%7D&s=6&r=11.
⑧"S.481 - Deterring Communist Chinese Aggression against Taiwan through Financial Sanctions Act of 2023," CONGRESS.GOV, https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/481?q=%7B%22search%22%3A%5B%22taiwan%22%5D%7D&s=5&r=1.
⑨SenateDemocrats, "Leader Schumer Launches Initiative To Advance National Security And Create China Competition Bill 2.0; Schumer Directs Senate Chairs To Craft Bipartisan Legislation To Ensure America's Global Leadership In The 21st Century, Strengthen U.S. Manufacturing, Create American Jobs, And Build On Game-Changing CHIPS & Science Act," May 3, 2023, https://www.democrats.senate.gov/newsroom/press-releases/leader-schumer-launches-initiative-to-advance-national-security-and-create-china-competition-bill-20-schumer-directs-senate-chairs-to-craft-bipartisan-legislation-to-ensure-americas-global-leadership-in-the-21st-century-strengthen-us-manufacturing-create-american-jobs-and-build-on-game-changing-chips-and-science-act.
⑩The Select Committee on the Chinese Communist Party, "Ten for Taiwan: Policy Recommendations to Preserve Peace and Stability in the Taiwan Strait," https://selectcommitteeontheccp.house.gov/sites/evo-subsites/selectcommitteeontheccp.house.gov/files/evo-media-document/ten-for-taiwan-final-with-cover-page-2.pdf.
⑪https://foreignaffairs.house.gov/press-release/mccaul-announces-foreign-military-sales-task-force/
⑫Robert D. Putnam, "Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games," International Organization, Vol. 42, No. 3 (Summer, 1988), pp. 427-460.
⑬ 信強：《拜登政府台海政策“兩面性”特徵解析》，《中國評論》2022年第2期。
⑭Demetri Sevastopulo and Felicia Schwartz, "Joe Biden to Ask Congress to Fund Taiwan Arms via Ukraine Budget," Financial Times, August 2, 2023, https://www.ft.com/content/9807f021-a7db-4357-8ea2-ed05cbf4ba05.
⑮朱中博：《美國國會議員的涉台政治表演》，中美聚焦網，2023年6月9日。
⑯全美議會交流理事會（American Legislative Exchange Council）是由全美近1/4地方議會議員及私人企業成員組成的非營利組織，會員人數達2000多人，是美國頗具規模的跨州地方議會交流組織，近年來多次通過涉台消極決議案。
⑰One Hundred and Eighth Congress of the United States of America, "H. R. 4004, United States-Taiwan Initiative on 21st-Century Trade First Agreement Implementation Act," https://www.congress.gov/118/bills/hr4004/BILLS-118hr4004enr.pdf.
⑱White House, "Indo-Pacific Strategy of the United States," February 2022, p.13.
（全文刊載於《中國評論》月刊2023年9月號，總第309期） |
