隨著中俄主導的多種地區合作機制的構建和完善，包括歐亞經濟聯盟、上海合作組織的鞏固和協調以及擴大成員國，未來在科技產品供應鏈、價值鏈、經貿格局、金融體系等方面都可能形成與歐盟相互對峙的兩大體系、兩大話語模式，美國的介入不會讓地緣政治格局變得更融洽，而可能讓美歐相互猜忌成為歐盟在先進產業領域生出另一塊“短板”。下一步歐盟成員國內部可能出現兩種聲音的巨大分化，一種是強烈抵制解決俄烏衝突的“中國的和平計劃”以及此後的中俄主導下的地區一體化機制，另一種聲音可能來自經濟體量較弱的中南歐國家，因其對中俄能源、外貿的傳統依賴，從而趨於妥協和中立。今後中國在歐布局或持續面對模糊性的國別政策與分化性的國別立法。當然，“中國的和平計劃”能否最終促使停戰，仍不可預測。可以確定的是，歐盟委員會為維護安全利益，必然會在關鍵性技術和ICT產業更加密集地出台和完善法案，包括3月16日歐盟委員會提交的兩份法案——《淨零工業法案》（NZIA）與《關鍵原材料法案》（CRMA），都是為了提升戰略自主和反制中國對外投資。本來容易成為抓手的綠色轉型合作領域，都可能成為意識形態鬥爭的前沿。從最消極的一面來預測，如果“中國的和平計劃”失敗，俄烏衝突和地區形勢或進一步惡化，美國也可能尋找新的由頭進一步介入衝突，甚至仿效“北溪管道炸毀”的戲路，將歐盟綁架進入“戰車”，讓中美、中歐關係繼續“垂直落體”式下降。
三、歐盟首腦峰會召開的前因後果及其對中俄關係的影響
（一）2023年歐盟首腦峰會多次召開的背景
1.對烏軍援是峰會首要關切，德國立場幾度波折
此次峰會上，修復歐洲經濟與對烏軍事援助是首要關切的兩大議題，然而在峰會召開前夕，歐盟核心大國德法之間因核能問題發生爭吵。德國試圖阻止歐盟清潔技術立法的通過，此前還向歐盟委員會施壓，要求其根據最新草案《淨零工業法》降低核電的作用，引起核大國法國不滿，法要求讓核氫在歐盟的可再生能源目標中發揮更大的作用。德希望在峰會之前解決這個問題，以避免它成為領導人之間更大的政治爭論，然而目前來看，事與願違。峰會敲定一項 20 億歐元的協議，以補充烏軍日益減少的彈藥供應，同時補充歐盟自身的庫存。而德國在對烏軍事援助的問題上，內部立場嚴重分化，或許本次峰會的台前幕後，德國的看點最多。
2.民主與安全是傳統議題，歐洲理事會與歐盟委員會并行推進
疫情和俄烏衝突爆發後，歐盟首腦峰會更加關注歐盟經濟復原力、健康與能源產業，實施歐盟戰略自主與降低對外依賴。歐洲理事會的定位就是為歐盟提供發展的必要動力，并確定其政治目標與議題。對於歐盟首腦峰會，實際上涉及到兩個框架體系的參與，即歐盟委員會和歐洲理事會兩個機構體系。不同於後者，前者在議題上更為強調歐洲的民主價值觀和意識形態，并設定“推動歐洲民主”作為峰會的首要議題。由歐盟委員會發布“2019-2024年歐盟政治綱要”的初衷就在於此。歐委會還就預算機制、年度法制報告做出了詳細說明。但歐洲議會的提案權、歐委會主席選舉機制、下屬機構主席的委任方式目前仍懸而未決。
今年1月26日和2月9日的首腦峰會上著重討論了烏克蘭難民安置與遣返問題，決定對那些不予配合的國家拒發簽證。期間難民問題引發了歐盟成員國內部的意見分歧。不僅烏克蘭，來自其他東歐國家以及土耳其的非法移民，也成為政治工具，被一些國家當做與歐盟談判的籌碼。因此自2023年伊始，歐洲理事會就把難民、移民問題當做歷次峰會的首要議題。歐洲理事會主席米歇爾聲稱，本次峰會就2月份峰會關於難民、移民問題的決議實施情況進行分析總結。作為歐盟“2019-2024年戰略議程”的重要內容——保護歐洲公民，也在本次峰會展開討論。所謂保護歐洲公民，主要包括以下幾個方面：打擊恐怖主義與跨境犯罪、針對自然與人為災害構建復原力、打擊網絡犯罪等各類犯罪。
3.推進安全合作與完善危機管理機制是歐盟重點關切
自今年至2025年，歐盟還將著重關注以下問題的解決方案：加強歐洲執法合作、推動科技進步、針對國際安全問題進行國際合作、打擊跨國有組織犯罪、防範并打擊恐怖主義和暴力極端主義。俄烏衝突給歐洲帶來的影響是全方面、多元化的，阻礙到歐盟多個政策領域的實施，包括司法與內政領域。例如，歐盟危機管理機制“整合性政治危機應對”（IPCR）就是應對外界衝擊而采取的措施。另如俄烏戰爭中釋放出的虛假信息與錯誤信息，以及歐盟邊境上的販賣人口等問題，都應引起歐盟決策者的關注。
4.構建單一市場困難重重
此次首腦峰會對於經濟議題格外關注，但構建單一市場的努力屢遭質疑。這主要是由於內部發展不平衡、成員國之間利益衝突難以調和所導致。例如丹麥、瑞典等國強烈反對歐盟綠色轉型的政府補貼機制，此舉會讓德法等較強經濟基礎國家的國內市場享受紅利，而阻礙了企業之間的平等競爭。今年年初以來，歐盟單一市場在個別議題上取得了進展，例如英歐《溫莎協議框架》為北愛爾蘭綁定單一市場掃清了障礙，而且近期烏克蘭為了參與歐盟單一市場促進計劃，還與歐盟專門簽署了合作協議。服務業占歐盟GDP的70%左右，消除歐盟內部服務市場障礙，首先構建單一的服務業市場，可以說是全面推進歐盟單一市場的重要途徑。一個真正一體化的單一市場，是歐洲應對當前地緣政治挑戰、發展具有彈性和全球競爭力的歐洲經濟的先決條件。
（二）馮德萊恩訪美意圖分析
2023年3月10日，歐盟委員會主席馮德萊恩訪美，并與拜登會晤。拜登和馮德萊恩此次會晤的談話重點為清潔技術、俄烏衝突和能源安全。
美歐法案頻出，利益有待整合。美去年通過規模達3690億美元的一攬子計劃《降低通脹法案》，旨在支持清潔技術發展。通過這一方案後，美歐陷入了一場與電動汽車電池生產原料有關的補貼糾紛。為避免貿易衝突，雙方試圖達成協議，允許歐洲企業從僅向美國生產商提供的部分電池補貼中受益。歐洲國家認為《降低通脹法案》的補貼政策存在不公平競爭。該政策也激怒了包括歐盟在內的與美國沒有簽訂自由貿易協定的盟友國家。美國和歐盟正在推進一項以關鍵礦產為重點的貿易協定，試圖彌合美歐因《降低通脹法案》產生的裂痕之意。以此來看，歐盟3月16日發布的《關鍵原材料法案》正是順應了美歐之間的默契。在清潔技術方面，雙方討論如何保持美國和歐盟在清潔技術上的領先地位，確保歐盟與美國在創新和保障清潔技術供應鏈安全方面的合作。拜登和馮德萊恩預計將就一項礦產資源和原材料協議達成共識，該協議將允許歐洲公司從電動汽車電池的部分補貼中受益，這些補貼原本衹提供給總部位於美國的生產商。
軍事安全與能源安全凸顯，2024年是大限。拜登和馮德萊恩都關注對烏軍事援助問題，烏克蘭的彈藥和其他軍事裝備的存量正在減少，歐盟正試圖制定一套加強武器和彈藥生產的方案，但對資金來源以及其他細節仍存疑。美歐都在關注下一步如何防止武器部件和芯片流入俄羅斯。在能源安全方面，馮德萊恩認同拜登幫助歐盟解決歐洲能源危機。儘管一些歐洲官員抱怨美國能源生產商因此獲得暴利，但美已承諾向歐洲國家提供更多液化天然氣。歐盟決策者也開始考慮，如果拜登在2024年的總統選舉中未能連任，歐美關係何去何從。馮德萊恩的任期也將在明年結束，雖然拜登政府比較認同馮德萊恩的決策路綫以及她處理烏克蘭問題的方式，但目前尚不清楚她是否會尋求或成功獲得下一個任期。
（三）透視歐盟《淨零工業法案》與《關鍵原材料法案》
美歐都在努力降低對華依賴。3月16日歐盟委員會提交了兩份法案，即《淨零工業法案》（NZIA）與《關鍵原材料法案》（CRMA），分別旨在構建歐洲綠色產業以及確保其所需原材料的供應安全。原材料支撑著歐盟經濟，為其大部分產品生產提供物質基礎，而綠色轉型更加凸顯了對於原材料的需求。例如，電池生產預計可提升全球對鋰的需求至2030年達到目前的五倍至八倍。歐盟《關鍵原材料法案》就是聚焦於關鍵原材料的供應鏈安全問題。所謂的“關鍵”是指具有供應鏈高風險性和較高經濟價值的30種原材料。歐盟對於其中的14種原材料完全依賴進口，而德國對於其中的20種原材料完全依賴進口，包括完全依賴從中國進口。降低對華依賴以及對中資企業的依賴，是美歐共同的立場，然而對於深陷能源危機與地緣政治緊張局勢的歐洲來說，這一需求更為迫切。
四、結語
2024年歐洲議會面臨選舉，而這一年美國要舉行總統大選，中國台灣地區也要進行“總統大選”。此次峰會以及隨後的歐盟決策者，必然在美歐協調、價值觀“友好”國家和地區關係上邁進一步。歐盟右翼政客、尤其是即將卸任的馮德萊恩大概率會在遏制中國的道路上走得更遠，如同佩洛西竄訪台灣一樣，為自己留下一筆政治遺產。在馮德萊恩主導下，其任期即將屆滿的今年，恐還將緊鑼密鼓地出台一系列降低對華依賴、制約中資企業供應鏈的法案。中俄領導人實現會晤，對於和平解決俄烏衝突、穩定地緣政治格局，意義重大。對於推動國際安全局勢與國際規則的維護，也具有重要貢獻。然而歐盟此後還將在降低對華依賴和美歐協調形成陣營對抗的路上越走越遠，地緣政治博弈仍將長期持續。
參考文獻：
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（2）”EU-Russia trade since the start of the war – recoupling for some, expansion for others”, Vanika Sharma Renata Zilli, Feb 2023, https://ecipe.org/blog/eu-russia-trade-since-the-war/
（3）新華網，《中華人民共和國和俄羅斯聯邦關於深化新時代全面戰略協作夥伴關係的聯合聲明》，2023.3.22，http://china.gansudaily.com.cn/system/2023/03/22/030744162.shtml
（4）人民日報，《中華人民共和國主席和俄羅斯聯邦總統關於2030年前中俄經濟合作重點方向發展規劃的聯合聲明》，2023.3.22，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2023-03/22/nw.D110000renmrb_20230322_1-03.htm
（5）“ANGHEL Suzana Elena,Key Issues in the European Council - State of play in March 2023”, Mar 17.2023, https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2023)740230
（6）“Loyle Campbel,Alexandra Gritz,Europe’s Green Industrial Policy and the United States’ IRA”，Mar 21.2023, https://dgap.org/en/research/publications/europes-green-industrial-policy-and-united-states-ira
（全文刊載於《中國評論》月刊2023年5月號，總第305期） |
