（二）放大政治效果，以法律方式強化軍購權責。
一方面，在政治效應上，特別預算被用來凝聚政治人物政治資本的炒作工具。預算的通過意味著“立法權”對於行政部門權力作為的同意，具有高度的政治性認同意涵。
另一方面，在法律效力上，特別預算“法律化”可以使軍購預算產生法律上的拘束效力。“大法官釋字第520號解釋”就曾爭執過“已經經過‘立法院’通過的核四預算，行政部門可否停止執行？”的問題。所以，對行政機關而言，預算的授權和法律的授權，意義不盡相同。預算雖經“立法院”依法定程序通過成為法定預算，但仍不能排除行政部門在實際執行的過程中進行自由裁量，彈性調整，但以法律案的方式通過“特別條例”則意味著負有相關職責的機關（兩條例項下特指“國防部”），對預算年度內特別條例內含的任務負有一定程度的實現義務，不得消極不履行或推諉懈怠。可以說，軍購預算與“立法”程序掛鈎的主要目的即在於此。
（三）弱化軍購監督權，滋生行政權力濫用風險。
1.預算年度長，弱化民主監督權。
預算年度性原則還可促使“立法院”履行，通過每年進行的預算審核授權程序，評判兩岸民意趨向大勢，進行民主辯詰，審慎考慮軍事采購重大公共政策的延續性。但多年期長期預算常被民進黨異化為政治鬥爭的工具。由於民進黨在議案通過之時，在“立法院”擁有多數席位，故為了確保其台獨政策不因或勝或敗的選舉結果受到影響，民進黨議員們無不致力於推動通過跨數個年度的長期預算，確保其政策能在未來長時間內被後來者遵循。這不僅減少了公共政策辯論的機會，限縮了“立法院”的固有權力，而且還通過法定形式將其施政政策固定化，形成以長期預算綁架公共政策的情形。因此，從其“憲政”效應來看，解釋上絕不應當簡單將之視為純粹的技術性或會計上的問題，而應從權力分立原則角度評價其正當性。
另外，特別預算在收支監督及會計審計監督上通常比一般年度總預算困難。此番特別預算所涉項目重大，又是多年期預算，等到進行決算之時，當初濫收濫支的公務員或政務長官很可能早就升調他就，徒增審計責任追究的困難。對重大預算違法行為主體除了在法律上應承擔的責任外，政治上的彈劾、罷免以及引咎辭職等“憲政”意義上的政治責任承擔也是必要的，但台灣地區規範中此類政治責任的追責機制是付之闕如的。
2.“立法”審議權力虛化，民主監督形式大於實質。
“條例”草案中所稱的“萬劍飛彈系統”“雄升飛彈系統”，文義上不僅難以理解，而且從關聯文書來看，也并未做任何“立法”說明，包括其他采購項目也無任何說明，所謂“立法院”的審議，根本無法從實質上去評判審酌該議案的必要性和緊急性，也未必有軍事或預算方面的專業知識來判斷該特別條例中所夾藏的問題。預算信息的不對稱，使得“立法”部門的審查更多的是形式審而非實質審。
3. “條例”防弊機制缺失，行政權膨脹專斷。
“戰機采購條例”項下的特別預算主要用在對外采購，原因是美國的軍售時間台灣并無主動權，無法預先規劃，故而“條例”中完全沒有規定內部的後續監督問題。而2021年“海空戰力提升計劃采購特別條例”則是以“防務自主”產業為主的對內采購，就2022年至2026年間采購八項台灣製造導彈系統及巡邏艦等軍備，卻仍采用“限制性招標”方式，將2400億元特別預算中的1830億元台灣內部廠商采購經費全數釋放給民進黨掌控的部門及“中科院”處置。⑩在招標過程中若無完善的防弊機制和有效的監督機制，勢必會變成弊案重重、疑雲叢生的地方。
（四）對台灣地區公共社會福利改善產生排擠效應。
兩“條例”特別預算的財源籌措途徑，并非以台灣地區經常性收入進行支取，而是前一年度歲計剩餘和發行公債的方式。就發行公債而言，本應以謹慎和嚴格的態度，遵循不得高於預算總額15%的規定，以維持財政平衡和健康狀態。但兩條例在以此類臨時性收入充當特別預算財源時，又以“立法”刻意排除年度債務比例上限的約束，僅規定在期間範圍內遵循債務比例上限不超過15%。但如何保持長周期內債務比例的平衡，避免出現年度債務畸高問題，似乎并無有效的監督和約束機制。
特別預算并未設有特別的財源收入名目或渠道，對總預算即會產生一定的排擠效果。政府財政應遵循量入為出的原則，預算支出不能完全無視來自年度收入的限制，特別是公債方式，若舉債過多，寅吃卯糧，勢必產生對社會公共福利性支出的排擠效應。台灣地區已步入老齡化社會，人口結構持續老化，所面臨的問題的解決，特別是社會福利政策的實施同樣需要依靠政府預算來落實。政府預算額度是台灣地區整體資源分配下的政治運作的結果，受到台灣地區政黨政治之影響，“防務”預算的日益攀升勢必對社會福利預算需求產生排擠效果。
（五）與美國等外部勢力以立法方式推動軍事武器售台進行策應唱和。
2022年5月3日，美國共和黨聯邦參議員魯比奧（Sen. Marco Rubio, R-FL）推出新法案《以實力促進台灣和平法 Taiwan Peace Through Strength Act》，建議修改《與台灣關係法》，用新的語言取代關於“防禦性武器”的過時語言，為武器銷售設定更高的標準。該法案還建議授權每年為台灣提供20億美元的外國軍事融資（Foreign Military Financing）。
2022年4月7日，美國密蘇里州共和黨國會參議員喬什·霍利（Josh Hawley）也提出《台灣武器出口法案》（Taiwan Weapons Exports Act）。⑪該法案建議根據《出口管理條例》，將台灣指定為A：5國集團的成員⑫。美國政府在銷售主要國防物品和戰略技術時，傾向於優先考慮主要盟友，擬議的立法將為台灣地區像美國其他主要盟友一樣獲得先進武器和技術鋪平道路，確保台灣快速地獲取關鍵武器，包括海軍水雷、反坦克導彈、單兵防空導彈等，建立不對稱防禦能力。該法案還加快許可審批，消除對台軍售的其他行政障礙。目前，美國對台的任何價值超過1400萬美元的武器銷售都需要國會批准，審查過程需要30天。擬議的立法將使得審查過程與A：5國集團成員中的北約成員國及美國其他盟友保持一致，即超過2500萬美元需要審批，審查過程縮減一半至15天。
美國對台軍售走向法律化的圖謀不斷。因為，目前美國對台軍售由國務院逐案審查，因此在每一種武器上花費的審查時間和審查結果不盡相同，擬議的立法意味著軍售將完成法律化過程，台灣的軍事武器銷售將不因政治因素而中斷。而台灣方面，顯然，也在試圖通過“立法”方式，掃除對美軍購的政治障礙，強化台灣自主武器製造，與美國方面反華勢力相互支應，甚至不惜將特別預算常態化編制，造成財政亂象，破壞財政健全法治。
註釋：
①另於2021年12月29日，根據“海空戰力提升計劃采購特別條例”第5條第2項規定，訂定“執行海空戰力提升計劃一定金額以上采購辦法”，自發布之日起執行至2026年12月31日。
②蔣悟真：《中國預算法的政治性和法律性》，2015年1月總第165期，第10頁。
③台灣地區憲制性規定第58條第2項及第63條規定。
④“預算法”第1條及第五條。
⑤從“行政院”主計處網站（www.dgbas.gov.tw），可以整理出涉及“國防”方面的軍事采購特別預算案列表。
⑥黃源浩：《論預算單一性原則》，《台大法學論叢》第44卷第1期，2015年3月，第71頁。
⑦“海空戰力采購條例”第6條：所需經費來源，得以移用以前年度歲計剩餘或舉借債務方式辦理；其每年度舉借債務之額度，不受公共債務法第五條第七項規定之限制。“中央政府”總預算及特別預算於本條例施行期間之舉債額度合計數，不得超過該期間總預算及特別預算歲出總額合計數之百分之十五。“新式戰機采購特別條例”第4條：所需經費來源，得以移用以前年度歲計剩餘或舉借債務方式辦理；其每年度舉借債務之額度，不受公共債務法第五條第七項規定之限制。“中央政府”總預算及特別預算於本條例施行期間之舉債額度合計數，不得超過該期間總預算及特別預算歲出總額度合計數之百分之十五。“公共債務法”第五條第七項規定：“中央總預算及特別預算每年度舉債額度，不得超過其總預算及特別預算歲出總額之百分之十五。”
⑧“立法院公報”第108卷第66期，“立法院”第9屆第8會期第1次會議議案關聯文書，“新式戰機采購特別條例草案總說明”，政116。
⑨“立法院公報”第108卷第68期委員會記錄，第1頁。
⑩“海空戰力采購條例”規定：計劃采購所列項目之獲得、產製、維修、工程及訓練，得采限制性招標，委由國內依法設立之法人、機構或團體辦理，不受政府采購法第十九條及第二十二條第一項關於“公開招標”和“限制性招標”的方式和條件規定的限制。
⑪又名：To require the placement of Taiwan in Country Group A:5 for purposes of the strategic trade authorization license exception under the Export Administration Regulations. 117TH CONGRESS 2D SESSION, S. 4035.
⑫為方便管理出口目的地是否適用豁免申請許可證的情形，美國商務部工業與安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）根據《美國出口管制條例》（Export Administration Regulations，EAR）將出口目的國家略分為4個群組(Group)，即群組A、B、D 及 E。其中群組A多為國際公約締約國，可依相關公約規定，獲出口管制豁免，其項下依各該公約再分為A1(Wassenaar Participating States)、A2(Missile Technology Control Regime)、A3(Australia Group)、A4(Nuclear Suppliers Group)、A5及A6。
（全文刊載於《中國評論》月刊2022年9月號，總第297期） |
