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岸田新政權及其政策前瞻
http://www.crntt.hk   2021-11-14 00:14:46
岸田新政權受黨內大佬及派系推舉而產生,獨立性受到限制。
  中評社╱題:岸田新政權及其政策前瞻 作者:霍建崗(北京),中國現代國際關係研究院東北亞研究所副研究員

  【摘要】10月4日,岸田文雄當選日本首相。岸田新政權受麻生、甘利明等大佬及派系推舉而產生,獨立性受到限制。岸田的政權佈局也基本上以照顧大佬和派系利益為主,對政權的掌控能力恐難以與其前任菅義偉相比。外交基本格局,岸田將延續安倍末期、菅政權時的基本方向,在涉台問題上繼續持積極介入態度,在印太戰略問題上也將加強與美國的對接。岸田的對華政策目前尚未完全定型,存在一定的不確定性。

  一、當前的日本政治模式,制度並不能保證首相佔據主導地位,能否獲得民意的支持,才是決定岸田政權能走多遠、能否真正體現“岸田特色”的關鍵

  日本雖然是議會內閣制,行政權歸屬內閣,但決策模式因時因勢一直在發生變化,每屆內閣都有自己的特點。

  在冷戰時期,更確切地說在1993年自民黨第一次下台前,雖然憲法規定行政權歸屬內閣,但日本政府並非決策的唯一主體甚至都不是最重要的主體。當時所謂的“黨高政低”“官高政低”往往更常見。換言之,當時自民黨的黨務系統和政府官僚系統,在決策過程中往往佔據著比政府更重要的位置。

  1996年日本眾議院的選舉制度改為小選舉區與比例代表並立制,以及橋本內閣及之後的歷屆內閣的行政改革之後,日本的決策體制逐漸發生了變化,官邸也就是說首相在決策中的地位逐漸突出,在戰後的兩個長期執政的政權,小泉內閣和安倍內閣,都是所謂的“官邸獨大”的決策體系。在這個階段,決策的博弈結果就體現為“政高黨低”以及“政高官低”。

  政府在決策體系中的地位越來越受到制度的保障,但能否實現主導地位,僅靠制度是遠遠不夠的。菅內閣時期的決策就與安倍內閣時不同,官邸主導有所弱化。也就是說,一屆政府上台,採取怎樣的政策,首相本人的政治理念固然重要,但往往並非最重要的因素。首相的政治理念能夠轉化為政策,前提是他在決策體系中站穩腳跟,能夠將自己的想法盡最大可能轉變為真實的政策。而所謂的站穩腳跟,就是要在官僚體系、自民黨的派閥體系、內閣、官邸等等各方的權力博弈中佔據主導地位。

  首相要佔據主導地位,在制度保障之外,還需要得到民眾的支持。民意並不在決策體系之內,卻是決策體系的最重要的外界介入因素。得到民意支持的首相,其政權的“合法性”就高,就能在博弈中佔據主導地位。歐洲近代從封建主義轉向絕對主義的過程中,國王就是利用“民意”擊敗了貴族,從而實現了專制統治。冷戰後日本政治的情況也類似,小泉和安倍兩個長期政權,都是長期維持著高支持率的政權。高支持率成為首相推動政策的最重要的憑仗與依據。

  二、岸田政權存在先天不足,從而影響其在各方博弈中爭取有利地位,也會影響其內政外交的決策與執行

  觀察岸田內閣的政策走向,有必要先厘清幾個概念。

  第一,首相是否有強烈的將自己的理念轉化為政策的意願,簡言之就是作為首相是否有自己的政治抱負,會對整個決策的過程產生重要影響。小泉不惜與自民黨主流作對也要推動郵政民營化,而安倍則對修憲情有獨鍾,不斷地通過各種手段推動此事。如果首相祇是想當“太平宰相”,那麼所謂的政策主導權就無從談起了。

  第二,首相是否有民意的支持來支撐其將自己的理念轉為政策。首相有想法,但是如果被民意拋棄,那麼他將寸步難行,安倍和菅義偉內閣末期都出現此類情況。在支持率跌至低谷之後,首相提出的任何政策,都會受到黨內的批評,遭到官僚系統的陽奉陰違,也沒有人願意去執行政策,從而讓首相被完全架空。菅內閣末期,連作為“首相專屬權力”的解散眾議院,也因為被抵制而無法施展,就是這種情況的極端體現。

  第三,是否有其他的政治勢力影響首相的政策,其實就是說,在決策體系的各個角色之間博弈的結果如何,誰佔據主導的問題。如果各個勢力之間的意見是一致或者可以調解,則基本問題不大,但如果各方的意見牴牾,那麼就會涉及到複雜的權力鬥爭,孰勝孰負,對最終的政策的影響將會非常大。

  第四,外在的規範性以及政策自身的規律性。簡言之就是政策推行的外部環境以及政策本身是否存在問題,想法再好,如果沒有可以實施的外部環境條件,或者政策本身存在不現實的情況,也是沒有任何意義。

  根據岸田政權的具體情況,下列幾點將上述概念進行具體化。

  首先,是關於岸田的執政意願的問題。毋庸諱言,任何成為日本首相的人都希望能夠留下自己的政績,這是涉及到首相的歷史定位問題。誰都想青史留名,讓自己的執政理念成為指導日本各方面向前發展的圭臬。所以岸田肯定會有自己的政策主張,但有多大的決心,目前還是未知數。

  其次,岸田面臨的民意環境並不太好。總裁選舉期間的歷次民調,岸田的支持率都大幅低於河野太郎,而在菅義偉內閣時期的“最適合擔任首相的政治家”民調中,岸田文雄也大多時候處於最後幾名,支持率也大多在個位數,祇是在他宣佈競選總裁之後支持率才有所上升。一般而言,內閣初起之時就如嬰兒降生,老百姓對其往往有各種“美好期待”,因此支持率普遍偏高,超過70%也並不罕見。但是岸田任首相後,各家民調做出的數據,雖然高低不一,但大致要比2020年菅義偉上台時少15-20個百分點,《朝日新聞》的民調更是低至45%,創下了2001年小泉內閣以來的新低。如果支持率繼續下跌,跌至祇能在30-40%甚至更低的低位的話,岸田內閣的“合法性”會受到質疑,自民黨、官僚系統也會看輕岸田,從而讓岸田即使想延續安倍、菅內閣的“官邸政治”,也會受到抵制與輕視,讓他的政策難以被落實。

  第三,在決策體系的各方博弈中,岸田自身的政策與其背後勢力存在分歧,但在各方博弈之中,岸田手中可以打的牌比較少,從而增加了他打出自身特色的難度。岸田能夠成為首相,外界幾乎都認為是被以麻生、安倍等為代表的反河野勢力力推上台的。岸田處於這樣的位置,會導致他的政策的推行受到重重影響。在總裁選舉中,岸田意識到自己的不足,因此在諸多政策領域主動向以安倍為代表的的保守右翼勢力靠攏。在經濟政策上也是向安倍“致敬”,表達了“尊重”安倍經濟學的態度。在決策體系的博弈之中,處於相對弱勢的岸田,如果想要擺脫安倍、麻生等對其的影響,必須要依靠其他力量,比如官僚系統、自民黨內對“安麻體制”不滿的勢力的少壯派,也可以依靠決策體系外的力量如上述的民意,但從目前看,官僚系統一般祇會屈服於強者,少壯派顯然在短時間內難以認可岸田,而民意如上所述,有起色難度較大。

  第四個因素,也就是外在的規範性的問題。內政上,經濟問題不能悖逆經濟規律,“令和版收入倍增計畫”是向岸田派的創始人池田勇人的“收入倍增計畫”致敬,但想法再好,如果沒有經濟規律的支撐,也祇能是空談。在日本勞動生產率不增反減的現實之下,收入倍增就如同無源之水,祇能是空中樓閣。外交更不能隨心所欲,而是受到很多結構性問題的制約,也會被國際格局所約束。

  三、岸田內閣的人事佈局照顧乃至討好幫助他成為首相的各方勢力,但同時也讓自己政權內部存在可能對其政策產生影響的勢力,從而讓他對政權的掌控力度被削弱

  外界有聲音認為,岸田內閣的人事佈局考慮到了“平衡”,但從黨高層人事佈局來看,政治酬庸、向黨內大佬“致敬”的意涵較為突出。儘管時事社分析認為,岸田主要依靠的是甘利明,對安倍則是“敬”但卻有意拉開距離。①但從總體而言,相比於菅義偉政權,岸田政權讓甘利明、麻生、安倍這“3A”重新恢復了對政權的掌控。

  麻生擔任黨副總裁,是對他的尊崇與酬勞,讓他在卸任副首相兼財務相之後依然能夠在政治上發揮重要作用。

  對於岸田來說,甘利明可能是黨幹事長這一職位唯一合適的人選。甘利明名義上屬於麻生派,卻祇是麻生的盟友而非下屬。2009年的麻生內閣的時候,麻生、安倍、菅義偉、甘利就被人叫做“四人幫”,是支撐當時麻生政權的支柱,而在2012年底安倍內閣成立後,麻生、菅義偉、甘利明也是安倍政權的支柱,雖然幾乎每年都會改組內閣,但這三人都是“不換品”,直到2016年甘利明因為受賄醜聞而被迫辭職,雖然之後將罪責推給秘書而逃脫法律制裁,但他這樣的人,如果入閣必然會被在野黨每天拿出來說事。如果不能入閣,必須要安排讓其擔任黨高層,畢竟甘利明的地位以及這次總裁選舉率先出來支持岸田,必須給予政治安排,那麼黨幹事長就是最佳的位置。

  高市早苗擔任黨政策調查會長,岸田有幾方面的考慮,一是向安倍以及他背後的右翼勢力示好,高市目前是右翼勢力的代表,給予政調會長的位置,能夠讓她在政策制定方面,更多地體現右翼的意思。二是向高市表示感謝,畢竟如果沒有高市作為“第三者”攪局,岸田即便能當選也會驚險連連。三是向安倍示好。這次總裁選舉,雖然安倍支持高市而非岸田,但實際上起到了阻撓河野上位的作用,所以也必須給高市重要職位來“感謝”她背後的安倍。

  福田達夫擔任總務會長更體現了岸田的深意。總務會是自民黨名義上的“最高決策機構”,政策調查會研擬的政策,最終需要通過總務會才能向政府提交,所以過去總務會一般由“德高望重”的黨內大佬出任會長。這次由“年輕”的福田出任,確實少見。福田身兼多重身份,首先他是當選才3次的非資深議員,眾所周知,在這次總裁選舉中,對即將到來的眾議院選舉有危機感的1-3次當選的議員,是支持岸田的對手河野太郎的最核心群體,讓福田達夫擔任總務會長,有安撫這部分人之意。但同時,福田達夫也是世家出身,是前首相福田赳夫的孫子、前首相福田康夫的兒子,有了這個背景,資歷再有問題,也很少有人會說閒話。再者,福田達夫也是來自最大派系細田派的議員,岸田重用福田,也是向細田派示好。

  甘利明和高市都是具有自己的政策主張的強勢的政治家,也就是說,他們不一定願意像安倍時期那樣黨祇是官邸的“傳聲筒”,他們不一定會按岸田的意見行事。如果岸田和他們的意見一致自然無事,但如果有分歧,就會導致內部矛盾頻發。

  內閣人事更能體現岸田“顧慮”大佬和派系的意圖。

  留任外相茂木敏充,除了考慮政策延續性,還因為茂木在竹下亙去世之後,可能成為竹下派的新首領,自然是岸田拉攏的對象,留任防衛相岸信夫,自然因為他是安倍的親弟弟。另一位留在內閣的萩生田光一也是安倍的左膀右臂。新任財務相鈴木俊一是卸任財務相麻生太郎的小舅子,經濟財政擔當相山際大志郎也是麻生派的,同時和甘利明關係不錯。岸田對重要人物的“顧慮”非常明顯。

 


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