之所以存在這些特殊現象，主要是因為中國以戶籍制度為核心的城鄉二元體制，城鎮戶籍制度與城鎮公共服務制度相叠加，大部分公共服務由地方政府提供，這就加大了地方接納外來人口的壓力。在新發展階段加快構建新發展格局，需著力擴大城市對農村居民的開放，提高農業轉移人口市民化質量。
一方面，要轉變觀念，把外來人口視作發展資源。在擴大城市對農村居民開放的過程中，不能只看到需要提供更多公共服務的壓力，更要看到農村居民市民化帶來的綜合效益。隨著人口老齡化程度加深、勞動年齡人口減少，能否吸引到外來人口將對城市發展產生重要影響。促進進城農民市民化，將在擴大消費、活躍市場、提高產業競爭力等方面帶來長期收益。
另一方面，要提高公共服務覆蓋的廣度和深度。當前，以放寬落戶限制為核心的城鎮戶籍制度改革，已取得長足進展，下一階段的重點應是通過提高公共服務覆蓋的廣度和深度，增強進城農民的獲得感。建議未來出台的公共服務措施不再與戶籍性質掛鈎，對目前仍然掛鈎的公共服務事項進行全面清理、逐步脫鈎，特別是要做好城鄉之間社會保障制度的銜接。
同時，還要建立有效的激勵機制。加大現有激勵機制的實施力度，擴大中央財政對農業轉移人口市民化獎勵資金的規模；建立新的激勵機制，中央財政用於支持義務教育等公共服務的轉移支付應按各地實際人口安排；持續深化財稅體制改革，使其適應擴大城市對農村居民開放的趨勢；等等。
擴大農村對城鎮居民的開放
需文章指出，要注意的是，從城市向鄉村的人口流動也是暢通國民經濟循環的重要環節，而且隨著發展水平的提高，這種流動的經濟社會意義將越來越明顯。
這是振興鄉村的現實要求。推進鄉村振興，關鍵是要調整鄉村的功能定位、挖掘農業的多種功能、釋放鄉村的多元價值。在這個過程中，特別需要發揮人才的重要作用，主要是農村居民的主體作用，並將其作為主導力量和主要受益群體。但也要清醒地看到，進入工業化城鎮化快速發展階段以來，農村地區的轉移人口在年齡、受教育年限、思想觀念等方面明顯優於留守農村的人口，單純依靠留守人口的人力資源和資金積累難以有效激活新的鄉村功能，需要各類人才下鄉返鄉創業就業。
這是滿足人民美好生活需要的現實要求。隨著收入水平的提高，城鎮居民對鄉村的需求已經由農產品逐步拓展到自然風光、風土人情、休閑旅遊、健康養老等方面。隨著農村人居環境的改善、交通便捷性的提高、線上辦公的普及，特別是城市群加快發展，城鎮居民對周邊鄉村的居住等功能的需求意願逐步提升，在城市工作、在鄉村生活，甚至在鄉村工作和生活，已越來越具有可行性。滿足城鎮居民對農產品的傳統需求，需要物進城；滿足城鎮居民對休閑、居住、辦公等方面的新需求，則需要人入鄉。
在這方面，農村地區需在優化人口結構、保障外來人口需求上下功夫。有效滿足外來人口的居住需求，促進城鄉公共服務對接。加快建立鼓勵各類人才入鄉的政策體系，支持各地因地制宜建設各類創業平台，為下鄉創業者提供綜合配套服務。同時，鼓勵專業人才為農服務，完善職稱評定制度，讓到農村基層工作的專業人才獲得更多機會。與此同時，還需以提高配置效率、發展鄉村產業為目標，持續深化改革，做好村莊建設規劃，優化生產、生活、生態空間布局。
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