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| 大灣區建設是新時代助推港澳積極融入國家發展大局的重大戰略部署 |
中評社╱題：粵港澳大灣區區際行政法律衝突的憲法學思考 作者：馮澤華（深圳），深圳大學港澳基本法研究中心博士研究生、中國法學會會員
作者指出，基於“一國兩制”的憲法理性，粵港澳大灣區出現的區際行政法律衝突，對內地與港澳融合性憲制秩序的重構產生巨大挑戰。儘管區際行政協議協調行政法律衝突合乎憲法規定且取得一定實效，但由於合作與爭端解決機制不健全而亟需拓寬行政法律衝突的憲治空間。因此，大灣區在吸收國際一流灣區協調區域發展經驗的同時，應以推動行政法律規範一體化建設為核心要義，善用授權性決定，建構以大灣區居民為標準的公共產品分配制度，並加強全國性法律建設和確立區際性規則的法律地位，最終消解區際行政法律衝突。
“一國兩制”未能全面準確貫徹的情況下容易造成內地與港澳高度“分立”的憲制秩序，〔1〕在此種背景下，粵港澳合作所需的政府義務對接根基自然鬆動，三地合作的領域窄、程度低無法避免；質言之，粵港澳三地仍可堅守行政法律規範的屬地效力，三地間的區際行政法律衝突並不明顯。為應對港澳新形勢的變化，2014年，中央發佈白皮書重點強調，憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎，〔2〕全面管治權與高度自治權的有機結合隨之成為“一國兩制”的新法理，內地與港澳融合性憲制秩序的重構進程正式啟動。作為憲制秩序重構的國家戰略性工程——粵港澳大灣區（以下簡稱大灣區）橫空出世後，粵港澳合作迎來新的發展機遇，三地的合作領域將比以往更寬，合作程度將比以往更高。國際一流灣區發展的經驗表明：環境治理、稅務、醫療衛生、建築行業等領域的深入合作是生產要素獲得高速流通的基石。大灣區欲想生產要素獲得高速流通，就必須對環境治理、稅務等行政領域進行協調，當共建共治共享的社會治理格局日趨生成，大灣區的區際行政法律衝突亦愈發明顯。〔3〕所謂的區際行政法律衝突，是指同一國家內不同法域間的行政法律規範同時調整一個相同的法律關係產生衝突的法律現象。〔4〕大灣區具有三個法域，區際合作愈深入，區際行政法律衝突愈明顯，若不及時化解該法律衝突，將對大灣區融合性憲制秩序重構的核心要義產生巨大挑戰。鑒於此，本文先從大灣區區際行政法律衝突的基本特徵及其憲治瓶頸出發，再從實踐與理論的雙重視野對區際行政法律衝突對大灣區建設的威脅等憲治問題進行闡釋，最後在借鑒紐約灣區等一流灣區協調區域發展經驗的同時設計能夠協調區際行政法律衝突的憲治之道，期待研究成果能為大灣區建設貢獻綿薄之力。
一、消解區際行政法律衝突的緊迫性
區際行政法律衝突對大灣區深度建設構成一種阻礙力，進而消耗內地與港澳憲制秩序重構的制度資源。易言之，區際行政法律衝突愈明顯，憲制秩序重構的挑戰愈大。那麼，區際行政法律衝突是如何進行“破壞式運作”的？以下將從實踐與理論的視角深入詮釋區際行政法律衝突之困對大灣區深度建設的潛在堡壘。
（一）實踐障礙
大灣區建設從短期與長遠的視角來看，具有不同的遞進式戰略任務，故區際行政法律衝突之困對大灣區建設的實踐威脅可從兩個方面進行詮釋：
首先，從階段性戰略任務來看，大灣區建設的初衷在於促進規則銜接，推動生產要素流動和人員往來便利化，進而全面推進內地同港澳的互利合作。〔5〕然而，區際行政法律衝突之困會隨著大灣區深度建設而產生，若任其無序發展，將削弱大灣區建設實效。以往各種版本的粵港澳合作未能取得良好預期的重要原因在於區際行政法律衝突未能有效地予以解決，環境、稅務、衛生等行政領域因而未能實現共建共治共享的社會治理局面。有學者便一針見血地指出，大灣區經濟發展的最大障礙便在於三地間的法律衝突。〔6〕這一判斷具有一定的道理，理由在於：第一，區際行政法律衝突從本質上闡釋“一國兩制”為維護港澳原有法律制度不變，而在大灣區內形成不同的三套法律制度，若粵港澳三地的行政法律規範完全一致，則不必刻意製造不同的法律制度。回歸前港澳的行政法律規範業已自成一體，且對社會關係的調整產生持久影響，不可能完全採用內地的行政法律規範。第二，區際行政法律衝突可以詮釋內地與港澳行政法律規範間的互動關係，因為衹有存在互動關係，才能讓具有明顯屬地效力的行政法律規範產生衝突。正因如此，行政法律衝突才可能在同一層級的上位法間協調適用。如果強調形式上的法律阻隔，〔7〕則無此種邏輯傾向。第三，區際行政法律衝突產生的理由很多，基於身份為標準的人口流動管制是其中一個原因，維護國家安全、保持港澳的繁榮穩定等亦是區際行政法律衝突產生的重要原因。總之，在不觸及區際行政法律衝突的前提下，大灣區建設根本不可能進入“深水區”，衹能進行一種城市資源間的協調與配置、各自為戰的合作，而非追求區域內部暢通、要素真正流動的合作。鑒於區際行政法律衝突之困將削弱大灣區建設的實效，增加了內地與港澳融合的成本，各方有必要儘快協調區際行政法律衝突，保障大灣區生產要素的流通不因法律衝突而被阻隔。
其次，從長遠的戰略任務來看，大灣區建設的最終目的在於重構內地與港澳的融合性憲制秩序，而這一秩序需要中國法律體系的融合性建設方得圓滿。於一個國家的長遠發展而言，區際行政法律衝突的長期存在絕非良態。不同於美歐國家保持中央與地方相對獨立性的國家結構演變進路，在長期強調大一統文化基因的中華大地，法律衝突意味著不和諧，有碰撞之意，需要協商，由此而造成國家統合成本的上升，甚至為了滿足少數往大多數群體融合的需要而在法律層面上製造區別對待，例如國家為了儘快推動港澳居民〔8〕的人心回歸而在內地法律體系上配置優於內地居民的權利種類及其保障措施。〔9〕這種區別對待的措施固然在特定時期具有合理性，是國家統合不可避免的嬗變過程，但隨著全體公民法治意識的增強，長久維持憲法權利二元配置的狀態勢必觸碰憲法平等原則的紅線，容易造成中國憲制秩序的“二元結構”，〔10〕最終不利於保持中國法律規範適用對象的普遍性與法律體系的統一性。〔11〕如《兵役法》不在港澳實施，港澳居民作為中國公民暫免兵役義務。此種怪局需耗費高昂憲治成本方能實現國家法律體系的統合。大灣區深度建設必然需要推動法律一體化建設，建構對接三地政府義務的渠道，保障法律規範適用對象的普遍性，逐步實現大灣區公共產品的平等分配，方能最大程度契合各方的利益需要。然而，港澳與廣東在法律層面將繼續存在近三十年的差異，為保障港澳法律制度的相對獨立性，區際行政法律衝突必然長期存在，這是中國憲制秩序上允許的合理因素，這亦意味著大灣區建設具有法律統合的歷史使命。有鑒於此，大灣區建設不能忽視區際行政法律衝突對融合性憲制秩序潛在的強大消耗力，而應將這種衝突現象的消極影響降至最低，化衝突為大灣區建設的內生動力。
（二）理論割據
理論的開展是為了更好地為大灣區建設提供科學指導，進而促進內地與港澳的融合性憲制秩序的形成，然而，長期以來，國際私法傳統理論“任性地”堅持“公法禁忌”原則，〔12〕罔顧全球化發展的時代需要，許多學者基於路徑依賴而不願承認行政法的域外效力，視區際行政法律衝突為虛假之物，致使區際行政法律衝突之困嬗變成許多理論的“良性腫瘤”。以最為直接的理論威脅而言，區際行政法律衝突之困可從兩個維度進行評析：
首先，區際行政法律衝突之困容易割裂法律衝突理論的整體架構。法律衝突本屬法學之基本範疇，卻幾乎成為國際私法的“領地”。〔13〕當今世界，國家與國家或者地區之間的交流在民商事與刑事領域頗為活躍，故傳統法學理論言及法律衝突，必提民商事與刑事法律衝突，似乎行政法在其中無用武之地。事實上，由於傳統觀點過於強調行政法的屬地效力而不承認其域外效力，容易造成法理邏輯上的矛盾。典型的刑事法律衝突尚能通過引渡協議等合作路徑予以解決，而與現實社會經濟活動關係密切的行政法更不能固守成規，更需要通過區際行政協議或者自行設定特殊規範取得突破。在廣東自貿區中實行的“港人港稅”、“澳人澳稅”政策，實際上是一種協調行政法律衝突的結果。儘管該稅收制度表現為內地行政法律規範的一種變通，但本質是為保障長期處於低稅狀態下港澳居民的合理利益而設定的。近年來，隨著國際私法學界研究的深入，愈來愈多學者願意承認區際法律衝突中有行政法律衝突之維。〔14〕可以說，在一定程度上認可行政法的域外效力是保障區際合作深度進行的關鍵，更是法律衝突理論煥發生命力的“潤滑劑”。
無獨有偶，近年來，國際行政法愈來愈發展成為一門有別於國際公法的學科，〔15〕並主要致力於促進國家間的行政協作，共同應對國際公共問題。中國作為推動人類命運共同體建設的首倡國，也許會在行政法領域受到國外不同法律制度的排擠。中外不同的行政法律制度將需要進行更多的行政合作方能實現和諧相處。可見，國際行政法自然不會放棄對國際行政法律衝突的研究。而國際行政法律衝突與區際行政法律衝突具有許多相似性，如均沒有最高司法機關協調、立法權限不一致等。既然前者的解決涉及法律衝突理論，處理後者的相關問題時，也不應將該理論排除在外。因此，法律衝突理論不宜“半截子”發展，在全球化背景下應成為容納差異的平台，並成為促進世界經濟發展的法治引擎。中國應藉助大灣區建設的東風，在協調區際行政法律衝突取得突破後將此理論方案推廣至國際行政法律衝突問題上，為完善法律衝突理論的整體架構貢獻中國智慧與中國方案。
其次，區際行政法律衝突之困容易壓縮區域法治理論的發展空間。區域合作是國家法治在一定區域內的展開，是根據區域不同的自然環境、經濟基礎、歷史傳統、民族習慣等因素實施法治治理，形成的具有區域特色的法治運行模式。〔16〕近年來，中國愈來愈多學者參與到區域合作法律問題研究的浪潮中，使得區域法治理論得以逐漸形成。區域法治理論研究日漸勃興，本體論、價值論、方法論等維度的研究日趨深化。〔17〕有學者認為，區域合作僅包括同一法域內的合作，〔18〕然而，這一論斷既不符合中國區域合作的實踐情況，亦不利於推進區域法治理論之系統建構。傳統區域合作包括珠三角、長三角、環渤海灣等區域，而自港澳回歸以後，隨著（泛）珠三角區域合作的興起，港澳以獨立的法域加入（泛）珠三角經濟一體化的區域合作中。（泛）珠三角區域合作同是區域合作的典型例子，且在中央官方文件上予以肯定，如2016年頒發的《國務院關於深化泛珠三角區域合作的指導意見》。因此，區域合作應包括區際合作和同法域區域合作。據此，大灣區建設即為區際合作，長三角地區合作即為同法域區域合作。如前文所述，區際合作是一種特殊的跨法域合作形式，在這種形式下，首要的問題必然是區際法律衝突問題。因此，區域法治理論的研究方向之一必然是解決區際法律衝突，尤其是區際行政法律衝突在區域法治中的制約作用及對破解同法域行政法律衝突的借鑒意義等。可見，區域法治理論與法律衝突理論是共同致力於區域緊密合作的戰友關係，但兩者有不同的側重點，後者的調整對象更不限於區域合作。質言之，消解區際行政法律衝突並形成相應的理論學說，有助於拓寬區域法治理論的發展空間，亦可為內地及其省市與港澳台的行政合作提供科學的理論指導。
二、國際一流灣區行政法律衝突的協調及其憲治啟示
學界公認的國際一流灣區主要有三個：美國的紐約灣區、舊金山灣區以及日本的東京灣區，這些一流灣區均具有開放的經濟結構、強大的資源配置能力、發達的國際交往網絡和豐富的集聚外溢功能等特徵，〔19〕而這些特徵能夠持續彰顯又依賴於美日在協調行政法律衝突的高超技藝，以下縷述之。
（一）美國紐約灣區和舊金山灣區的行政法律協調經驗
因美國的紐約灣區和舊金山灣區均實行普通法系，同受一部憲法的規制，有共同的中央國家機關體系，故這裏將兩個灣區合併闡述。綜觀兩大灣區的發展現狀，兩者在行政區域組成上頗有差異，紐約灣區由紐約州、新澤西州、康涅狄格州三個州共31個縣組成，〔20〕橫跨三個法域；而舊金山灣區是美國加利福尼亞州北部的一個大都會區，包括舊金山、奧克蘭聖荷西等9個縣和101個城鎮，〔21〕沒有橫跨州際界限，亦即沒有橫跨法域，但仍存在城市與城市間的行政法律衝突問題。總體而言，儘管美國各州擁有貿易等領域的立法權，各州商業法律間常出現衝突，但兩大灣區蓬勃發展至今，取得不俗成就的背後依賴的是美國解決區際行政法律衝突的嫺熟能力，主要體現在三個方面：第一，善於運用聯邦法院系統。美國的州際訴訟主要由統一的聯邦法院系統處理，這也是憲法靜態規制州際法律衝突的表現。〔22〕在州際訴訟中，聯邦最高法院等法院通過馬伯里訴麥迪遜案、麥卡洛訴馬里蘭州案等判例不斷強化美國憲法的權威性，即通過合憲性審查機制協調區際行政法律衝突，從而避免州與州之間就貿易、人員流動等問題產生行政分割。據此，有美國學者一針見血地指出，二戰後聯邦最高法院運用司法審查權干預州權的程度達至頂峰〔23〕。第二，善於運用立法手段加強聯邦對全國性經濟事務的行政管理權。美國憲法將貿易權、徵稅權、支出權等維護國家經濟社會一體化的權力劃歸聯邦擁有。從20世紀開始，國會通過《食品及藥物法》、《童工法》、《緊急銀行法令》、《社會保障法》等系列法案確立了聯邦政府在宏觀經濟、市場監管和社會保障領域的主導地位。第三，善於運用示範法。美國統一州法全國委員會、美國法學會等機構制定不具有法律效力的示範法供各州立法機關採用，從而形成相同或類似的實體法，逐步推動美國法律的一體化建設。〔24〕
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