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| 新黨公佈了關於“一國兩制台灣方案”的倡議 |
中評社╱題：一國兩制台灣方案的治理觀點分析① 作者：黃清賢（台灣），天津南開大學台灣研究中心主任、南開大學兩岸關係研究基地研究員、南開大學周恩來政府管理學院副教授
本文擬從治理（Governance）的觀點切入，針對“兩制”部分，有效找出台灣民眾因為大陸推進惠台措施的作為，對大陸增加信心、深化兩岸互信，進而在體現海納百川、有容乃大的中華智慧之下，探索多數的台灣民眾，而且是兩岸人民可以接受的“一國兩制”台灣方案。治理是“秩序的統治和集體的行動”的建立過程，治理必須有目的，而且應該與秩序區隔；因為秩序不需要意識到目的或利益，秩序可以沒有治理而存在，但治理需要秩序的某些形式。治理的秩序有三種，包括解決問題、創造機會的“不同模式”，具備條件的“組織觀點”，以及立法、規範、經濟發展等“治理原則”的行動可能性。“一國兩制”台灣方案，不能總是如以往聚焦於“一國”的爭議，而是應該認真討論“兩制”，才是爭取台灣民心的重點。
一、前言
中共中央總書記習近平2019年1月2日於北京在全國人大常委會發表《告台灣同胞書》四十周年的講話中指出：
70年來，我們把握兩岸關係發展時代變化，提出和平解決台灣問題的政策主張和“一國兩制”科學構想，確立了“和平統一、一國兩制”基本方針……探索“兩制”台灣方案，豐富和平統一實踐。“和平統一、一國兩制”是實現國家統一的最佳方式，體現了海納百川、有容乃大的中華智慧，既充分考慮台灣現實情況，又有利於統一後台灣長治久安。
本文命題認為，“一國兩制”台灣方案的重點之一，固然是“一國”議題如何處理，但同樣重要的是“兩制”如何在現階段的可行時空範圍發揮示範作用，讓兩岸市民社會的力量進一步釋放出來，成為引導和推動兩岸和平發展的新力量；進而可能在這個基礎上，完善“一國兩制”台灣方案，扭轉“一國兩制”在台灣被汙名化的困境，成為可以吸引台灣民眾的兩岸互動制度。
因此本文擬從治理（Governance）的觀點切入，針對“兩制”部分，有效找出台灣民眾因為大陸推進惠台措施的作為，對大陸增加信心、深化兩岸互信，進而在體現海納百川、有容乃大的中華智慧之下，探索多數的台灣民眾，而且是兩岸人民可以接受的“一國兩制”台灣方案。
二、治理的觀點與發展
治理是“秩序的統治和集體的行動”的建立過程②，其源自於拉丁文“Gubernare”，意喻統治或指導。治理是多種權威管理人民的統治形式，以及個體致力於形塑他們自身主觀性的自我技術③。
治理必須有目的，而且應該與秩序區隔；因為秩序不需要意識到目的或利益，秩序可以沒有治理而存在，但治理需要秩序的某些形式④。治理的秩序有三種，包括解決問題、創造機會的“不同模式”，具備條件的“組織觀點”，以及立法、規範、經濟發展等“治理原則”的行動可能性⑤。
所以，治理強調秩序與行動，但這種秩序有目的性，例如解決問題、建構組織條件或立法原則等；同時，治理的行動多元化，不僅是傳統政府由上往下的單一統治模式，也包括主體為形塑自我的多種權威，因而構築成的管理方式。
依據聯合國的全球治理委員會（Commission on Global Governance）定義，治理就是公共和私有的個人與機構，管理他們共同事務的多種方法總和；這是調和衝突或多樣利益，使其採取合作行動的持續性過程；包括有權強制人們服從的正式制度和規則，以及人們和機構同意或基於利益而理解的非正式安排。⑥
若從統治（Government）和治理（Governance）的比較來說，統治的“主體”是公部門，治理則是公與私部門；統治的“權力”是由上而下，治理則是上下互動；統治的“特性”是典章制度，治理則是協調的過程；統治的“觀點”是國家為中心，治理則是國家與公民的相互依賴；統治的“動機”是強制的力量，治理則是追求的目標；統治的“範圍”是明確但狹隘，治理則是廣泛但模糊。
治理模式分為政府治理、市場治理、公民治理的三個面向，政府治理強調科層，重視法規程式、分級節制；市場治理強調競爭，重視顧客導向、誘因啟發；公民治理則強調網絡，重視非政府組織、社會運動、全球資本市場、全球大眾媒體等發展。
進而言之，在全球化的擴張、網絡技術的迅猛發展之下，出現了要求政府進行“整體性治理”的呼聲，其主要思想包括以公民需求和問題解決為治理導向，強調合作性的活動、協調、整合，注重於協調目標與手段的關係，重視信任、責任感、制度化，依賴信息技術的運用；希望進行政府的逆部門化和碎片化，從事不同政府層級、機構單位、網站系統的整合，日益完善政府的整體性治理。⑦
事實上，治理的發展趨勢之一是參與，可以透過四種機制實現：⑧
首先是制定政策的相關資訊讓民眾甚至其他正式決策者知悉。但對於多數服務而言，民眾可能不知道他們期望的是什麼，也不知道如何去界定服務的質與量。例如民眾希望火車、收垃圾要準時，但不知道複雜昂貴的醫療服務要提供到什麼程度。
其次是增強在第一線的行政人員獨立決策，以及影響組織決策方向的能力。因為這些行政人員接觸相關民眾較多，較理解真正情況；雖然他們的看法不一定最好，但對於正確的決策還是有幫助，至少在執行上會比較順利。
第三是應該讓利益相關者與有政策影響力的民眾，透過對話做出公共決策。民眾可以直接和政策觀點不同的民眾討論，也可以直接和政府機關協商。依據決策的觀點，這是產生決策的能力，而非僅是建立共識的能力，也是治理的象徵。
第四種則是參與機制，有賴於民眾本身能夠投入政策選擇與提供服務的過程。民眾可以透過政治過程來選擇，但是民眾不見得想要積極參與；進而言之，如果民眾與政府一起提供公共服務，利用自願的活動，補充或代替政府活動，則不但是體現公共利益的機制，更是治理的思維。
在上述服務的治理思維下，再加上新公共服務的理論，⑨則公共利益是推進的目標，行政官員需要致力建立集體的、共享的公共利益觀念，創造共享利益、共同責任；建立社會遠景目標的過程，不能衹委託給政治領袖或行政官員，應該透過廣泛的公眾對話與協商，至於政府則要建立與確保這樣的機制與環境。
政策與方案可以通過集體努力與協作的過程，使用最有效且最負責的方式實現。政府要能使所有相關各方共同參與，朝著預期發展方向的政策方案進行。
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