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| 香港在回歸22 年之際依然是嚴格的“制度離島”，“一國兩制”的全面準確實施依然面臨嚴峻挑戰。 |
中評社╱題：反修例運動與兩制融合難題 作者：田飛龍（北京）；北京航空航天大學高研院/法學院副教授，全國港澳研究會理事，法學博士
此次反修例運動再次暴露了央港關係深層次結構性矛盾並未真正解決，香港在回歸22年之際依然是嚴格的“制度離島”，“一國兩制”的全面準確實施依然面臨嚴峻挑戰。香港反對派佔領立法會並成功癱瘓立法，則進一步塑造了香港社會運動的歷史記錄和巔峰體驗。循此演化，今後的23條立法、國民教育條例等絕無可能順利通過。反對派任意升級政治對抗、在中美貿易戰之際變相站隊美國一邊的政治行為，可能有短期功利性的斬獲，但長遠來看必然遭遇重大政治失敗。中央更不信任，香港民主之路也因此會更加艱難。香港反對派及國內某些學者趁機倡議的“重啟政改”論更是火上澆油，不合時宜，將持續置香港於“過度政治化”陷阱，加重本土主義政治對抗和撕裂社會效應，遲滯香港與大灣區及國家發展主場戰略的融合進程，是不負責任的空泛之論。新時代的香港角色不再是單純依靠歐美體系服務國家初期現代化，而是深度參與和支持國家的“一帶一路”及粵港澳大灣區戰略，支持國家正在主導及展開的全球治理新秩序的建構行為。
引言：一起命案引發的香港社運風暴
香港是“購物天堂”、自由港和旅遊天堂，在這些自由和繁榮背後，人們想不到香港還是一個“逃犯天堂”。由於香港未能建立與內地、澳門、台灣及其他一些司法管轄區的逃犯移交互助協議，亦未能建立一種確保效率和信任的個案移交制度，導致香港與外部司法管轄區的逃犯移交陷入某種制度窪地。這對於香港的法治、安全及國際司法合作構成不利影響。今年台灣發生的陳同佳案，一起香港居民殺害香港女友的刑事案件，由於港台之間缺乏逃犯移交協議，也缺乏有效的個案移交制度，導致嫌疑人遲遲不能受審伏法。由於司法證據的完整性與唯一性，如果逃犯不能及時移交，即便在香港提起訴訟亦難以獲得足夠證據支撐定罪量刑，最終仍然放縱犯罪。特區政府本於彌補本港法治漏洞的單純動機，啟動對本港逃犯條例之修訂，試圖在“協議移交”之外創設“個案移交”制度，以便利香港與未簽署移交協議的司法管轄區之間開展逃犯移交互助合作。此次修例由個案引發，但其意義確實在於填補香港法治的固有漏洞。
作為法治社會，香港人對於這一修法行為本應理解和支持。特區政府乃至中央亦未曾預料修法過程如此一波三折，甚至引發了多次抗議性的大遊行，6月9日及12日的遊行更是達到了人數及壓力展示的峰值，據稱超過了2003年反23條立法的大遊行。遊行是非暴力的，是合法的，但反對派展現的議題掌控力和組織動員力是驚人的，所施加的政治壓力包括包圍甚至佔領立法會的運動威懾策略，已經超越特區政府管治能力的常規限度。國際勢力尤其美國更是在貿易戰之際將反修例運動視為對華施壓的一張牌，對香港反對派提供了史無前例的政治支持，不僅有反對派訪美時以極高規格（副總統、國務卿、眾議院議長均有接見）的政治禮遇和鼓勵，更有通過多種形式的在地輔導與支持。台灣獨派團體甚至民進黨政府對此次香港反修例運動提供了最大強度的介入和支持，以“太陽花學運”的全套技戰法予以實戰性輔導，以最大限度汙名化“一國兩制”，撈取最大的選舉政治利益。來自國際勢力的超強支持一掃反對派占中之後的政治頹勢，如同煥發了“第二春”，通過系列大遊行展示了極強的街頭動員與極限施壓能力。大遊行之後，特區政府考慮到降低政治衝突烈度及修復法治秩序，宣佈無限期暫停修例，並開始檢討政策錯失，聚焦經濟民生。然而反對派將特區政府的妥協包容視為軟弱可欺，進一步升級抗爭力度，終於在7月1日爆發了暴力佔領立法會的“港版太陽花運動”，造成反修例運動的極高潮，但也因其過度使用暴力及嚴重破壞法治的惡劣性質而造成道德正當性基礎的自我消解。暴力佔領立法會也同時帶動香港社運民意的拐點到來，運動由盛轉衰。
此次反修例運動以逃犯條例修訂爭議為導火索，實質上牽引出香港回歸以來的多層次矛盾衝突以及兩制根本性的融合鴻溝，更有對新時代中央香港管治政策總體方向的對抗和背反。此次社運風暴甚至使資深的香港法律學者亦觀察失準，比如陳弘毅教授在運動中期曾撰文評析這是“完美風暴”，立場傾向於肯定市民抗爭的合法性及結果，但7月1日暴力佔領立法會之後即刻發表個人獨立聲明，反對社運暴力破壞法治，反對公民党偏袒社運主張。
占中之後的香港治理策略，中央已明確轉向“依法治理”和“有序融合”，反對派的極限施壓即便有超強的外部支持亦不可能逆轉這一管治新方向。衹是對抗強度會升級，中央的管治與融合措施會加強。問題是，此次反修例運動再次暴露了央港關係深層次結構性矛盾並未真正解決，香港在回歸22年之際依然是嚴格的“制度離島”，“一國兩制”的全面準確實施依然面臨嚴峻挑戰。但我們正可以藉此機會更好地診斷香港問題，思考和提出結構性的治理對策。
一、修例觸發恐懼：法律問題政治化
特區政府在準備修例草案時未能充分估計反對派的政治反彈能力及國際勢力的干預能力。最初的修例草案在逃犯移交的罪名範圍、起刑點以及逃犯程序權利保障上確有不完善之處。特區政府的考慮可能偏於簡單，以為逃犯條例本來就有“協議移交”制度，此次不過是確立一種無協議條件下的“個案移交”制度，對罪名和起刑點未做認真考量及精簡處理。按照既往逃犯移交法律操作，對無協議的移交需要立法會以附屬立法方式逐案討論通過，程序控制較嚴格，也因此較為拖沓冗長，而且立法會審議必然涉及政治化問題，於司法處理亦有所不妥。根據修例草案，“個案移交”由特首主導，無需立法會個案審議，其效率和程序簡便性大為增加。儘管仍有司法監督，但特首的移交決定法院通常很難更改。正是由於修例引起了“個案移交”決定權從立法會主導向行政主導的制度性轉移，這就不僅悄然改變了香港的立法與行政關係，也刺激了潛在“逃犯”的切身安全感和自由權利。對於可能涉及移交範疇的香港人以及在港逃犯而言，特首與中央的密切關係使得特首決策的可信度降低，內地司法與法治的不健全又增加了對不公正審判的恐懼感。對內地法治的不信任是反修例大遊行的主因。
經過6月前兩次大遊行以及國際社會某些勢力的強力施壓，特區政府已對條例草案有所修正：其一，縮小可移交罪名的範圍，由46種罪名縮減至屬於最嚴重刑事犯罪的37種罪名，符合國際逃犯移交慣例；其二，大幅提高移交起刑點，確定為7年以上刑期的重罪才移交；其三，實行“雙重犯罪”原則，被移交者的行為必須在香港及移交目的地同時構成犯罪；其四，本港的司法監督程序，即特首的移交決定可以受到法院司法覆核。在6月9日晚間特區政府針對大遊行的官方回復中，這些修例草案的要點及較為健全的保護性法律程序已清晰列出，然而反對派及大遊行民眾並不買帳，依然共同沉浸於一種“送中惡法”的政治魔咒之中。
這裡就存在了“一國兩制”下香港“法律問題政治化”的一般邏輯：衹要是有利於國家主權、安全與發展利益的立法和決策，反對派都一概視為破壞香港司法獨立與自由的“惡法”。這種邏輯在23條立法、國民教育計畫、政改決定、一地兩檢決定甚至大灣區規劃決策等重大事項上皆然。反對派理解的“一國兩制”仍然是“井水不犯河水”，是“兩制”與“一國”的象徵性連接與實質性疏離的狀態。這種特定的狀態是回歸初期的事實，但卻不是“一國兩制”的初衷，也不是“一國兩制”的規範狀態。反修例大遊行顯示出香港反對派仍然沒有走出“逢中必反”的邏輯怪圈，仍然以緊密聯繫及融入西方體系作為安全感的唯一來源。
反對派積極抗拒“一國”對“兩制”的合理正當整合，抗拒基本法上涉及“一國”法律利益條款在本地立法中的具體化。這種取向及其現實化的政治表現，必然進一步刺激中央循著“全面管治權”軌道加強對香港自治權的監督與塑造，加強對香港社會的國民教育，加強對危害國家安全行為的立法與行政管控。反對派亦十分清楚僅以一己之力無法對抗中央合法且合理的制度整合，包括大灣區的經濟社會融合，於是加大了對外求援的力度，甚至如黃之鋒之流不惜要求美國制裁香港，以自殘方式逼迫中央讓步。就像占中一樣，修例已經由法律問題政治化，大遊行更是將政治問題街頭化乃至於民粹化。反對派經由此次“士氣大漲”後的持續性滋擾行為亦將有增無減，這些都將進一步考驗特區政府管治能力，亦考驗中央管治權威和智慧。
二、社運超限戰：占中並不如煙
6月以來的大遊行及暴力升級事件表明，占中並不如煙，占中范式已經成為香港反對派社會運動的固有技戰法。此次更是多有繼承和升級。占中之後，尤其經歷政改失敗，香港在一段時期內轉入“經濟民生”的重建，在林鄭特首的親民有為風格及中央相對寬鬆的融合發展策略下，似乎香港問題已有結構性解決的趨勢。外部來看，特朗普主義下對“香港牌”的放鬆使用甚至閒置，對傳統顏色革命效用的質疑及經費斷供，一度導致香港反對派偃旗息鼓。加之占中之後香港青年本土派向傳統泛民主派政治奪權，亦造成反對派話語、路線和力量的分裂重組，甚至有碎片化趨勢。然而，中美貿易戰使得“香港牌”與“台灣牌”一樣重新變得更為重要，美國支持香港反對派的傳統路線在美國國家利益的驅使下重新啟動並發揮作用。美國不僅以《香港政策法》審議評估為武器威脅取消香港單獨關稅區地位，更以超強的社會運動動員與支持，再次挑起香港漸然低谷化的街頭抗爭。
如今，香港街頭政治重新“滿血復活”，反對派更是意圖“二次占中”，有社運超限戰之趨勢。與占中追求普選相比，此次社會運動設定的核心價值目標是“安全”，香港每一個人的自由安全。普選或為政治民主的進步訴求，但並非每一個人都關切，然而反對派炮製的“自由安全”卻是香港每一個人的核心關切。反對派誤讀修例草案，汙名化內地司法與法治，以多種形式製造恐怖性話語和場景，刺激了香港人內心對國家政治體制與法治的深刻不信任及恐懼感。占中尚且是在香港一地爭取普選，無論是否爭取到，香港依然故我，不過是政治民主尋求“增量化”的失敗。逃犯移交則不是“增量化”失敗，而是“存量化”失敗，是固有自由權利的某種減損和威脅。即便是想像中的可能性，人們總是對權利減損或待遇惡化更為敏感。儘管特區政府剔除了商界犯罪和政治性犯罪的移交可能性，香港反對派仍然有效製造出了全民性恐懼。
這種港式恐怖感的來源正是150餘年的“殖民史觀”對回歸20餘年之“愛國愛港史觀”的絕對優勢。作為香港人，對內地的記憶和理解受到殖民史、內地革命運動史、全球化民主史、香港本土主義等多重因素的長期影響和塑造，對國家的不信任已深埋於歷史深處及意識形態之中。“一國兩制”的初始設計過於偏重回歸形式及回歸後對內地經濟現代化的直接功用，在香港的“去殖民化”以及主權秩序的憲制設計上有所偏差，造成回歸後的“人心不歸”以及香港精英層與西方勢力的緊密利益與價值聯盟關係。
占中運動儘管失敗，但占中作為一場全新的港式社會運動，卻為反對派所充分理解、認同及反復模仿。如今，6月的系列大遊行證明這種繼承和模仿是成功的。當然，最困難和危險的時刻還不是6月9日，而是7月1日的立法會“淪陷”時刻。相應地，二次占中已經演變為佔領立法會。2014年台灣發生佔領立法院的太陽花運動，對香港占中有著直接影響和啟發。2019年，香港反對派佔領立法會並成功癱瘓立法，則進一步塑造了香港社會運動的歷史記錄和巔峰體驗。循此演化，今後的23條立法、國民教育條例等絕無可能順利通過。反對派任意升級政治對抗、在中美貿易戰之際變相站隊美國一邊的政治行為，可能有短期功利性的斬獲，但長遠來看必然遭遇重大政治失敗。中央更不信任，香港民主之路也因此會更加艱難。香港反對派及國內某些學者趁機倡議的“重啟政改”論更是火上澆油，不合時宜，將持續置香港於“過度政治化”陷阱，加重本土主義政治對抗和撕裂社會效應，遲滯香港與大灣區及國家發展主場戰略的融合進程，是不負責任的空泛之論。
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