一、呼應“四個必須、三道防護網”
民進黨當局直指這項法案修正在於因應2019年1月2日大陸領導人習近平提出積極探索“兩制台灣方案”、呼籲台灣各政黨各界別推派代表進行“民主協商”等，意圖統戰分化台灣社會，消滅中華民國國家主權。民進黨當局根據蔡英文於2019年元旦講話提出“四個必須、三道防護網”，試圖建立兩岸互動的“民主防護網”，強化兩岸互動可能影響主權之政治議題配套監督機制，以守護其所宣稱維護台灣安全及整體利益之目標。
民進黨當局認為兩岸政治議題協議攸關國家安全、全民利益及台灣整體未來發展，其性質有別於一般協議，處理程序須受更嚴謹之規範，並應強化民主監督機制。依據“四個必須”及“三道防護網”原則，推動修正兩岸條例，研擬有關兩岸政治議題協議監督程序的修法草案，內容包括兩岸間涉及政治議題之協議，須由行政院向立法院提出協議締結計畫及憲政或重大政治衝擊影響評估報告，並完成事前、事中及事後民主監督程序，經國會雙審議、舉行聽證、全國性公民投票程序，獲民主充分授權始得簽署協議及換文。針對兩岸政治議題的協商談判，建立高標準、高門檻的民主監督機制，落實談判公開透明、人民參與及國會監督。
二、設定“國會雙審議、人民單公投”高門檻
《關係條例》規範複雜程序及高門檻設計，兩岸協議通過其機制形同兩次修憲難度。兩岸間涉及政治議題的協議，不論開啟協商前的協議締結或協商後的協議文本，皆需要經過與修憲相同的程序，唯公投複決僅針對最後協議文本。這與陸委會所提修正草案“國會雙審議、人民雙公投”相比減少一次公投，原草案包括協商前得舉辦諮詢性公投，規定立法院三分之二委員同意便可開啟協商。
但現條例新增訂第五條之三明定涉及具憲政或重大政治影響的政治議題之協議，行政院應在協商開始九十日前，向立法院提出協議締結計畫與“憲政或重大政治衝擊影響評估報告”，經立法院審議通過後，始得開啟協商。前述締結計畫應經全體立法委員四分之三出席、出席四分之三同意，始能開啟簽署協議的協商。若立法院判斷雙方無法依締結計畫進行時，得經全體立法委員二分之一以上決議終止協商。
三、新法比舊法在程序門檻更為嚴格
原《關係條例》第五條規定，協議簽署計畫衹需報請行政院長核定，事後將協議送回立法院備查即生效，若需要立法的則送立法院修法。國民黨主席吳敦義與可能總統候選人皆宣稱將與大陸當局簽署兩岸和平協議，主要係依循此舊法。新法規定當兩岸完成談判協商，應於十五天內報請總統核定，核定後十五日內由行政院公開協議草案完整內容，函送立法院審議，並再次提出“憲政或重大政治衝擊影響評估”，同時立法院應舉行聽證。協議草案再經立法委員四分之三出席、出席四分之三同意，再由行政院送中央選舉委員會辦理全國性公投，有效同意票需超過投票權人總額之半數。
此次涉及兩岸政治協議通過採取從嚴門檻標準，如此複雜及耗費多時的協商、審議及通過機制，形同在程序性設計排除任何政黨所提兩岸政治協議，無論是立法院高門檻審議及公投高門檻同意通過，形成處處卡關的程序性障礙。兩岸政治協議之審議與通過，奠立在政黨高度共識及絕大多數人民同意。當前主要政黨國、民兩黨，無論是在意識形態、國家認同及國家利益界定均屬高度分歧，這象徵台灣社會係屬分裂社會，兩岸政治協議之通過必須各政黨及台灣社會具高度共識始有可能。
肆、民進黨修法限制兩岸交流的政治意義
一、模糊化兩岸定位避免軍事武統威懾
蔡英文總統曾經表明主張維持兩岸現狀，提出依據《中華民國憲法》及《兩岸人民關係條例》處理兩岸事務。然而，並未言明兩岸關係性質是否係屬“兩岸一國”、“一國內部”關係；也未言明“憲法一中”、“一國兩區”定位。儘管也曾表明“兩岸關係就是兩岸關係”、“兩岸關係不是外交關係”、“兩岸協議不是國際協定”，此看似“兩岸關係為非國與國關係”。但蔡英文在2019年1月1日提出“四個必須”、“三道防護網”，聲明從未接受“九二共識”，認為“九二共識”就是“一國兩制”、“台灣共識”就是反對“一國兩制”。對大陸當局採取強硬兩岸政策立場，毫無政治退讓。
但前述兩項法律修正案中，民進黨當局並無將“兩國論”納入作為修法主軸，在立法上仍未將“大陸地區”改為“中國”，這隱含“一國兩區”定位兩岸關係概念。依據《關係條例》第二條第二款規定：“本條例用詞，定義如左……二、大陸地區：指台灣地區以外之中華民國領土”，又該條例施行細則第三條規定：“本條例第二條第二款所稱大陸地區，包括中共控制之地區及外蒙古地區”，是兩岸人民關係條例之適用範圍及於外蒙古地區。換言之，民進黨執政下《關係條例》修正仍是立基“一國兩區”、“大陸地區”係指“台灣地區以外之中華民國領土”。
這顯示民進黨在兩岸定位主張上，仍是主張“維持現狀”的模糊狀態。大陸當局對台政策轉向“反獨促統”，從宣稱反對台獨、處置台獨、遏制台獨到挫敗台獨，反獨“三個任何”到“六個任何”條件；反對去中國化的文化台獨、漸進式台獨；尤其是台灣正名運動及法理台獨，牴觸大陸當局對台動武的底線與紅線。根據《環球時報》調查顯示，曾有85%大陸民眾支持以武統方式統一台灣。大陸當局宣稱絕不會做放棄武力攻台的承諾，這就產生戰略性嚇阻作用，避免台灣當局觸犯“法理台獨”、“正名運動”的底線。因此，《關係條例》、《國保法》修訂雖緊縮兩岸交流及加重處分強調嚇阻作用，但並未涉及《法理獨立》，避免對台灣安全產生明顯而立即危險。
二、緊縮交流邊緣化泛藍聯盟的兩岸話語權
大陸當局對台政策策略旨在透過兩岸經濟社會文化的融合發展途徑，達成“融合漸統”目標。對台採取單邊主義行動，不待協商而推動“惠台31項措施”，民進黨當局則提出39項因應措施。在反制兩岸交流方面，則是運用嚴格法律手段採取複雜程序規範，導致兩岸政策更趨於緊縮與強硬。同時，在兩岸交流態度上也呈現更為強硬立場，例如改變原對民眾、團體及地方政府參與海峽論壇立場，2018年提出“不鼓勵、不禁止”地方縣市政府組團參加；2019年改成“不樂見”地方政府參與。
民進黨當局祭出《關係條例》，宣稱參與的政黨、團體若“妨害台灣安全利益”，依據《人民團體法》、《政黨法》最嚴重可以處以解散。以“妨害台灣安全利益”限制兩岸交流，此種概念相當模糊不明確，是一種不確定性法律概念，其最終解釋權仍在執政的民進黨當局。尤其執政者標籤化海峽論壇目的為“統戰分化”，試圖製造嚇阻性“寒蟬效應”，藉此“反統戰分化”產生解離“磁吸效應”作用，從而邊緣化泛藍政治聯盟對兩岸關係參與權。
伍、結論
民進黨當局對《國保法》及《關係條例》修正，邊緣化國民黨兩岸政策角色及影響，不僅幾乎排除國民黨領導高層參與國共論壇、海峽論壇及召開馬習會、吳習會可能性；甚至形同從制度規範及程序設計，排除任何兩岸政治協議通過可能性。“國會雙審議、人民單公投”高門檻程序設計，比修憲程序更為嚴格，即使剛性憲法修改程序與通過門檻，亦無此繁瑣與要求。其隱藏的政治動機及目的，實際上是排除兩岸從事務性、功能性、經濟性協商進入政治協商及談判，避免台灣踏入統一談判的進程中。
就此而論，有關“兩制台灣方案”探索、台灣政治地位安排、終止敵對狀態、建立軍事互信機制、簽署和平協議及拓展國際空間協商討論，皆是困難重重。然簽署政治協議的程序性障礙固然門檻過高，但屬於一般性兩岸協議其監督也仍付之闕如。民進黨當局原屬意制定《兩岸協議監督條例》專法，但最後卻變成修訂《關係條例》。這種前後截然不同做法，引發泛藍政治聯盟質疑。國民黨團表示任何政治協議皆攸關國家安全、人民福祉，針對單一類型協議修法，應回歸《兩岸協議監督條例》專法制定。親民黨團認為民進黨擱置《兩岸協議監督條例》制定及立法，卻反透過修訂《關係條例》設下嚴格程序規範政治協議，並以掌握多數暴力強行通過，實欠缺政策溝通與協商，惡化政黨政治之良性運作。
民進黨當局修訂通過《國保法》、《關係條例》，並無政黨間協調與共識。這就存在著一旦2020年總統大選及立法委員選舉，若產生政黨輪替由國民黨完全執政，也會試圖重新修訂立法，這將造成涉及規範兩岸關係互動的法律，存在著變動不穩定性及影響法的權威性問題。民進黨當局的單邊立法行動，不僅邊緣化國民黨的兩岸政策主導權；同時也反制大陸當局的“融合漸統”政策與措施。雙方兩岸政策的單邊行動衝突，形同“磁吸效應”與“寒蟬效應”的相互抗擊，兩岸關係因欠缺國民黨的緩衝區作用，而陷入政治僵局及衝突的惡化循環狀態。
（全文刊載於《中國評論》月刊2019年7月號，總第259期） |
