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| 台灣當局極有可能啟動新一輪的“憲政改革” |
中評社╱題：台灣地區發動新一輪“憲政改革”的理論預判 作者：祝捷（武漢），武漢大學法學院副院長、教授，博士生導師；蘇怡（武漢），武漢大學兩岸及港澳法制研究中心研究助理
“修憲”是“法理台獨”的重要表現形式之一，通過前七次“憲政改革”，台灣的“本土化”屬性已大為增強。目前，在當前民進黨“全面執政”條件下，台灣當局極有可能啟動新一輪的“憲政改革”。從既有的“修憲”提案來看，下一輪“憲政改革”可能修改的內容涉及公權力機構組織形式變遷、公民權利結構調整、兩岸關係等多個方面。考慮到當前島內政治格局和兩岸關係基本形勢，針對兩岸關係、島內政權組織形式和公民基本權利的“修憲案”通過的可能性順次提升，不過，為應對可能出現的隨機和偶然因素，我們仍應做好應對每一種“修憲”案的理論與實踐準備。
2018年，在十九大中，習近平總書記針對兩岸關係現狀重申了一個中國原則是兩岸關係的政治基礎，“九二共識”是確保兩岸關係和平發展的關鍵。總書記在十三屆人大一次會議上也表示，維護國家主權和領土完整，實現祖國完全統一，是全體中華兒女共同願望，是中華民族根本利益所在。在這個民族大義和歷史潮流面前，一切分裂祖國的行徑和伎倆都註定要失敗，都會受到人民的譴責和歷史的懲罰。①眾所周知，促進兩岸關係和平發展是海峽兩岸同胞的共同心願，但一直以來，台灣地區政黨鬥爭始終將統“獨”作為政治動員的重要手段。近年，“台獨”分子實施“台獨”的方式呈現出多樣化、隱蔽化的特點,從早期的政治、文化等活動範圍逐漸過渡到法理層面，以滿足台灣人民正常法治訴求為目標的“修憲”成為“台獨”分子實現“法理台獨”重要的途徑。目前，台灣地區處於具有“台獨”屬性的民進黨執政之下，兩岸關係出現了許多不穩定的因素。本文旨在通過對“立法院”中關於“修憲”提案的分析，對其背後的動因以及如何應對進行梳理。
一、新一輪“憲政改革”的契機
民進黨的活動向來帶有“去中國化”的色彩，在文化、政治、法理多方面都謀求“一中性”的祛除，在以往多次大選中，民進黨注重省籍、族群、統“獨”話題的宣傳以進行切割式的社會動員，並在台灣地區的政黨鬥爭中以此作為選戰議題，凝聚台灣省籍群眾的本土政治認同。②除此之外，民進黨在其執政之時，通過多年的“文化台獨”，在教育上“去中國化”，修改“課綱”以中斷中國歷史文化教育，割裂與中華文化的聯繫，使年輕的一代對中華文化的認同感越來越弱。③民進黨在以本土意識、身份認同宣傳作為“文化台獨”手段的同時，也著手在“憲法”上“去中國化”。2016年蔡英文上台後，於2017年9月在民進黨全代會上正式提出“憲政改革”，聲稱將通過“憲改”處理政府權責劃分、公民行使選舉權年齡下調等問題。“1946年憲法”已經多年未修改，如今民進黨再度執政，若以對基本權利進行增補為切入點，減少“修憲”阻力，進而加強“修憲”強度，對“公權力結構”、涉及兩岸關係的條款進行修改，可能會導致台灣地區“憲法”“一中性”再次縮減。
近年來台灣“立法院”中關於“修憲”的提案主體主要為民進黨，頗為吊詭的是，民進黨在上台執政之前屢屢發表對兩岸關係影響較大的激進言論，並多次提出“台獨”性質明顯的“修憲”提案。在執政後，民進黨反而保守了許多，開始迴避“領土變更”等帶有激進“台獨”性質的敏感議題，對“台獨”黨綱採取迴避態度，④僅僅在一些程序性問題，或者大家存在共識的問題上提出議案。在島內其他幾個政黨中，國民黨表明支持“憲政改革”，但明確表示反對“兩國論”；時代力量表示支持全面推動“憲政改革”；親民黨則認為由於“修憲”工程大、門檻高，民進黨提出的“憲政改革”難以實現。
二、近幾年台灣“立法院”主要“修憲”議題內容
近年來台灣地區“立法院”關於“修憲”的提案逐漸增多，從公佈的各類“修憲”提案來看，“憲改”主要集中在三個方向：⑴對兩岸關係產生較大威脅的提案，例如修改“領土”條款、刪除“憲法”增修條文中關於兩岸關係定性的語句、刪除有關省的規定等；⑵對台灣地區政權組織形式進行變更的提案，其中包括廢除“監察院”、“考試院”，政權組織形式由“雙首長制”向“總統制”傾斜；⑶對公民基本權利加以增補。
（一）直接影響兩岸關係的提案
在台灣地區“立法院”中對“憲法”修改的提案中，不乏較為敏感的改變台灣地區定位的提案。主要包括：
第一，提出刪除“憲法增修條文”前言中“國家統一前”等文字，代之以“施行憲政之前”，這一變動預示對“國家統一”這一目標的動搖，足以產生顛覆“憲法增修條文”對“國家”的定義的效果，為“一中一台”、“一邊一國”提供憲法支撐，以遂行其“修憲台獨”的目的。同時，民進黨提議刪除“憲法增修條文”第一條中“中華民國自由地區”的表述，寓意“中華民國”不再包括“大陸淪陷地區”，從而暗示台灣與中國大陸不再屬於一個國家，其目的是推動台灣地區向所謂“正常國家”轉變，以落實其“中華民國是台灣”的主張。
第二，民進黨提出撤銷省諮議會，刪除有關省的規定，時代力量持同樣觀點，認為省政府、省諮議會已經喪失實際功能，其表示省的存在佔用了社會資源，應予廢除。在第四次“憲政改革”時就有台灣學者和“台獨”分子認為，台灣省和“中華民國”高度重合，會造成台灣在國際上形象模糊，因此要採取措施打破台灣地區一省兩市的格局，將“台灣省”由地方自治團體精簡為“行政院”的派出機關。⑤如今民進黨在台灣省作為一級地方行政建制早已名存實亡的情況下尋求在法理層面消除台灣省的正當性。
第三，民進黨表示“憲法”增修條文有關“領土”條款中“一國兩區”的表述將台灣地區矮化為“地區”，故而提出要將“中華民國領土”限制在所謂“憲法有效統治的地區”，亦即台澎金馬。這一提案帶有明顯的“台獨”意圖，以實質“統治”區域來定義台灣地區，意在通過“修憲”捨棄大陸、確認台灣為“正常國家”。與此同時，民進黨以“還權於民”作為掩飾，頻頻拋出修改“公投法”的議題，提議將“領土變更”與“修憲”納入“公投法”，這正是民進黨為實現“本土化”的又一舉措，從外在形式上看，是讓台灣人民自主決定台灣地區事務，實質上忽視祖國大陸人民的意願，其目的是“去中國化”。針對這一提案，時代力量也表示了對“一國兩區”定位的否認，其提出台灣地區與大陸是國與國的關係，因此“一國兩區”違反了主權在民的原則，阻礙了台灣的“國家化”，同時也表達了對“兩國論”的支持，針對這一問題，一些國民黨籍立委明確表示反對“台獨”。
（二）涉及公權力組織調整的提案
除了直接觸動兩岸關係的提案，台灣地區政權組織形式也是備受關注的熱點議題，“五院體制”的變更和“雙首長制”的存廢是其中的重要問題。
民進黨和時代力量均提出要再次變更政權組織形式，結束第四次“憲改”以後實行至今的“雙首長制”，改采“總統制”。1946年“憲法”規定的政權組織形式實質上為“內閣制”，但虛位元首的設置意味著賦予了“總統”類似於總統制國家中“總統”的職權，形成所謂“修正的內閣制”。李登輝上台後，急欲通過在“憲法”中正式確認“總統制”以鞏固自己的權力，並推動“總統”全面直選來加強“中華民國總統”的台灣屬性。⑥1992年“修憲”後，第二個“憲法增修條文”規定了台灣地區最高領導人由“自由地區”全體人民選舉，一方面摒棄了大陸地區居民，另一方面，台灣地區最高領導人取得了直接的民意基礎，為其擴權和集權提供了直接正當性支持。⑦在此前的數次“修憲”中，“總統”的權力已經得到了很大程度強化。現在再次獲得執政地位的民進黨想通過“總統制”改革使權力進一步集中到自己手中。國民黨則主張政權組織形式向“內閣制”方向發展，一方面是因為孫中山先生最初提出的“五權憲法”構想更接近“內閣制”，維護“內閣制”有利於維護中華民國“法統”；另一方面是因為在“內閣制”下，“行政院”對“總統”有著相對的獨立性，能對執政黨構成一些制約，以避免蔡英文的權力無限擴張，保持“立法院”的監督機制。
此外，“五權”與“三權”之爭在“修憲”提案中再次出現，廢除“考試院”、“監察院”的議題同樣需要引起重視，民進黨近兩年數次提出撤銷“考試院”、拆分“監察院”職權的提案，這將越來越背離孫中山先生對五權憲法的設計，1946年“憲法”賦予了“監察院”和“考試院”非常廣泛的權力，“釋字第76號解釋”在此基礎上，宣稱“立法院”、“監察院”、“國民大會”“相當於民主國家之國會”，奠定了台灣地區“三國會”的政治體制。但在台灣地區的七次“憲政改革”過程中，呈現出權力不斷向“總統”集中的趨勢。第三次“修憲”時，“行政院人事行政局”成立，架空了“考試院銓敘部”，原屬於“考試院”的人事權轉到了“行政院”，“立法院”也逐漸取代“國大”、“監察院”，成為唯一的“國會”。⑧目前“監察院”已不再具有“國會”性質，並且失去了全部的人事同意權，原屬“考試院”的任免、考績、級俸、升遷和褒獎等事項的執行許可權也被劃歸“行政院”，“考試院”和“監察院”的職權早已被極大弱化。⑨現在，民進黨再次提出廢除“監察院”和“考試院”，名為為人民謀福祉，實則是要徹底廢棄1946年“憲法”所確立的“五權架構”，實現“去中國化”的目的。時代力量也傾向於實行“三權分立”制度，多次提出削減“考試院”員額的提案。部分國民黨籍人士仍有保留“監察院”和“考試院”以維護“中華民國法統”、阻礙“去中國化”的動機，但也有部分國民黨籍人士認為五權體制並不適用於目前的台灣，故而在這一問題上並無明確的態度。
（三）關於公民基本權利完善的提案
台灣地區以往的“修憲”主要集中在政府體制方面，關於基本權利的規定主要通過“司法院大法官”通過司法解釋進行闡釋。近年來，從民進黨關於“修憲”的提案看，民進黨試圖推動公民基本權利方面的“修憲”。為迎合選民的需求，民進黨提議將環境權、健康權、遷徙自由納入“憲法”，並特別將財產權單獨列出來，強調了“國家”對財產權的保障。另一方面，民進黨還提議不再使用山地原住民和平原原住民這一“帶有殖民統治色彩”的區分，“台獨”分子將原住民稱為台灣“自然主權”的擁有者，將“原住民自治”視為台灣歷史的起點，將原住民“入憲”作為對“台灣本土意識”的肯定，以圖割裂祖國大陸與台灣之間的歷史聯繫，從源頭上否認一個中國原則。⑩民進黨成立之時，價值取向就集中在“清廉”、“民主”、“本土”三個方面，在2000年政黨輪替後，“民主”、“清廉”難以再作為政治動員的籌碼，民進黨的主流價值論述核心開始轉變為“本土”訴求。並在其頻繁的政治活動中將“本土”逐漸演變為“台獨”的外在形式。本土化目標以排除大陸13億人民對台灣的主權為基本前提，並以“公投”的形式實現台灣獨立。⑪因此，民進黨提起這一議案的目的既在於拉攏原住民為自己提供政治支持，也在於為虛構所謂“台灣國族”打造基礎。原住民是最早在台灣居住的族群，本土意識更強，執政後的民進黨意圖通過採取“原民正義”這一政策改造原住民的“國族認同”。此外，民進黨預見自己一味進行改變兩岸定位和政治架構的“修憲”會遇到較大的阻力，於是同時著力推動一些細微的修改，例如，提出將動物保護的“概念”納入憲法之中，意圖通過循序漸進的方式實現“憲法”修改的目的。
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