需要指出的是，這次下調的是投票年齡，而非選舉年齡。理解這一問題的關鍵是，從理論上釐清公投和直選的關係。兩者共同之處是，都通過一人一票來落實直接民主，但其不同在於：一般意義而言，前者是“決事”，而後者是“選人”。在台灣地區，前者由“公投法”規定，後者由“憲法”和“選舉法”規定。這次“公投法”修正案將投票年齡下調至18歲，是就投票年齡而言的，而選舉年齡則需要通過修改相應的“選舉法”和“憲法”來完成。雖然這次下調的是公投年齡，但會產生外溢效應，對下調選舉年齡至18歲會形成一個“催化效應”，進而會催生“公職人員選舉罷免法”修正案的出台，在此基礎上自下而上地倒逼“修憲”，以最終在“憲法”層面上把選舉年齡下調至18歲。
（四）賦予“行政院”公投發動權
修正後的“公投法”還有一個新規定，那就是：“行政院”對於“重大政策創制或複決”，認為有進行公投必要時，得經“立法院”同意交由主管機關辦理公投；“行政院”提案經“立法院”否決者，兩年內不得重行提出。“修法”期間，“立法院”在討論“行政院”能否發動公投的問題上，民進黨堅決主張，但國、親兩黨持反對態度，譬如李鴻鈞指出，如果讓“行政院”擁有發動公投的權力，會讓“立法院”無法監督，民主制衡機制將全部崩解，若民進黨執意要納入“行政院”有發動公投的權力，至少也應規範若“行政院”發動的公投失敗，“內閣”應總辭以示負責，才能防止行政權擴張與濫用公投。⑧因民進黨在“立法院”處於多數優勢地位，最後依然通過了“行政院”有權發動公投的修正案。這個條款儘管規定了“立法院”對“行政院”發動公投的監督權，但沒有規定公投失敗的責任條款，既然如此，“行政院”發動公投就無後顧之憂，進而發動公投的可能性隨之增加。
三、“立法院”排除兩項敏感議題剖析
從最終生效的修正文本來看，其基本維持2016年底“立法院內政委員會”通過的初審版本，領土變更公投以及兩岸政治協議公投均被排除在“公投法”規範之外。
（一）領土變更議題
“公投法”修正案最敏感的條款是，“領土變更案之複決”是否要納入全台性公民投票適用範圍，成為各主要政治力量爭論的焦點之一。2003年的民進黨版本公投法草案裡並沒有領土變更，衹有“制憲”和“修憲”，但領土變更和“制憲”被國親版列為排除事項，藍綠後來妥協的結果是既沒有明確將領土變更和“制憲”列為排除事項，但也沒有明確列為適用範圍，衹明確列入了“憲法”修正案的複決問題。2005年“憲法”增修條文加入了領土變更的規定，其後民進黨雖打算將其再納入“公投法”，但國民黨認為這是多此一舉，因為“憲法”對其已經有所規定，沒有必要再納入“公投法”。
從議題的推動力量來看，時代力量是主張將領土變更議題納入“公投法”修正案的最堅定支持者。對民進黨而言，其實它在這個問題上是矛盾的：一方面希望將這一條款納入“公投法”，作為未來實現“法理台獨”或舉行“統獨公投”的法律依據，以落實其“台獨黨綱”；另一方面，又擔心引發大陸的反彈而不敢將其納入。因此，民進黨內部在這個問題上曾出現過分歧。但至12月12日最後表決階段，民進黨“立法院”黨團總體意見是，領土變更等主權事項屬於“憲法”規範的範疇，“公投法”不能逾越自身運行的邊界，故反對將其納入“公投法”修正案，主張讓其“回歸憲法處理”⑨。
國民黨長期以來反對將領土變更事項納入“公投法”規範，然而在2016年12月15日初審階段，國民黨“立法院黨團”決定調整以往反對者的立場，傾向支持民進黨過去的這一提案，旨在逼綠營表態，政治後果讓綠營自負。不過，這一策略調整曾在國民黨內部引起過爭議，擔心深藍選民對國民黨放棄原有立場產生不滿，於是有國民黨“立委”參加親民黨“立委”反對領土變更公投提案，藍營內部一度混亂。鑒於兩岸關係以及自身利益的考量，審議當天，國民黨態度鮮明，堅決反對將領土變更事項納入“公投法”修正案。另外，需要提及的是，在表決該議題時，親民黨一反長期以來“日趨綠化”的常態，也堅決反對將領土變更事項納入“公投法”。
領土變更事項雖然暫時被排除，但並不意味著今後不會被納入“公投法”規範。不論從理論上看，還是從島內政治生態看，領土變更事項被納入“公投法”修正案的可能性仍然存在。不過，需要指出的是，即便將來被納入“公投法”規範，領土變更事項的公投程序在“修憲”之前也必須按照“憲法”增修條文第四條所規定的程序和門檻，而不能按照這次修正後“公投法”下調的一般性公投門檻。因為“憲法”的效力位階高於“公投法”，修正後“公投法”下調的門檻僅僅是一般性公投的門檻，其不能改變“憲法”增修條文規定的適用於領土變更公投的高門檻。因此說，下調門檻對一個中國原則固然有衝擊，但沒有外界想像得那麼大。倘若未來將領土變更事項納入“公投法”規範的話，其真正的挑戰在於，被載入“公投法”的領土變更公投的門檻，與其他一般性“公投”門檻不一樣，會使“台獨”勢力以“公投法”修正來倒逼“憲法修改”，以達到下調2005年第七次“修憲”第三條關於高門檻設置的目的。一旦通過“修憲”下調了領土變更事項的門檻，那就“門戶洞開”，一個中國框架將面臨著嚴峻挑戰和衝擊，屆時台海衝突的可能性陡然升高。
（二）兩岸政治協議議題
兩岸政治協議是否要納入“公投法”規範的問題，是台灣各政治力量角力的另一重要議題。馬英九主政時期，兩岸通過“兩會”簽署了一系列經濟、金融、環保等協議，隨後雙方學者開始呼籲兩岸推進政治協商、簽署兩岸和平協議。這讓民進黨大為不滿與緊張，開始思考應對策略。於是，蔡英文早在2011年就提出兩岸政治事務需要公投。2016年5月，台灣“立法院”在審查“公投法”修正案時，民進黨“立委”陳其邁提案，增列第17條之一：“衹要是兩岸政治性協商，協商前後都要經由公民投票。”儘管當時台灣“中選會”表示反對，但民進黨依然堅持將這一條款納入修正案。與此同時，民進黨的政治盟友“經濟民主連合”、“北社”等“激進台獨”團體要求民進黨堅持曾經提出的“兩岸政治談判強制公投”主張。2016年12月15日，台灣“立法院內政委員會”審議“公投法”修正案時，民進黨為避免引發大陸的反彈和兩岸對抗的加劇，在國民黨“放水”的情況下自行將“兩岸政治事務協商前後都需要公投”條文刪除，強調應回歸到“兩岸協議監督條例”處理。⑩
總之，因台灣地區的法律體系是屬於大陸法系，故通常採取以“正面清單”的方式來列明規定事項。按照現行“公投法”及其修正案的規定，全台性公投衹適用於法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決、“憲法”修正案之複決四項，而地方性公投，則衹適用於地方自治法規之複決、地方自治法規立法原則之創制、地方自治事項重大政策之創制或複決三項。“公投法”還明文規定，預算、租稅、投資、薪俸及人事事項不得作為“公民投票”之提案。既然“公投法”修正案沒有將“領土變更事項”和“兩岸政治協議事項”列舉為“公投”的適用範圍，那麼這兩項議題在客觀上就成為“負面清單”，被排除在“公投法”適用範圍之外了。
最後需要指出的是，民進黨在“公投法”修正問題上排除了時代力量提出的兩岸政治協商議題，並不表示民進黨放棄“台獨”立場，衹是時機未到或膽量不足，今後衹要條件成熟，該項議題的公投可能隨時被提上日程。
四、台灣發動公投的途徑及其采行性分析
根據“公投法”原來的規定，發動“公投”有三種途徑；現在修正案又增加了一種，目前總共有四種。
其一，由“總統”發起“防禦性公投”。依據修正後的“公投法”第16條規定：“當‘國家’遭受外部威脅，致‘國家主權’有改變之虞，‘總統’得經‘行政院院會’之決議，就攸關‘國家安全’事項，交付公民投票”⑪。從其運作看，成案不需要經過“立法院”或公民連署程序，可較為容易地進入公投程序。2004年陳水扁發動“三二○公投”就是依據了該條款，當時陳水扁以“解放軍正在威脅台灣的安全”為籍口直接發動公民投票，無須經過選民連署程序，也無須經過“立法院”程序。因此，當年陳水扁曾洋洋得意地聲稱，是他發現了“公投法”第16條（備註：在“公投法”修正前是第17條）這個“竅門”。
其二，由“立法院”發動“公投”。依據修正後的“公投法”第15條規定，“立法院”對於第二條第二項第三款之事項（即地方自治事項重大政策之創制或複決），認為有提出“公民投票”之必要者，得附具主文、理由書，經“立法院院會”通過後10日內，交由主管機關辦理公民投票。“立法院”的提案經“院會”討論被否決者，自該否決之日起兩年內，不得就該事項重新提出。從法條規定看，成案並進入“公投”程序並不複雜。
其三，由“公民連署”發動“公投”。新修正的“公投法”第9、10、11、12、13條對公民連署發起公民投票做了詳細規定，其中第10條規定，公民投票案提案人的人數，應達提案時最近一次“總統”、“副總統”選舉選舉人總數萬分之一以上。主管機關於收到公民投票提案或補正的提案後，應於30日內完成審核。
其四，由“行政院”發動公投。修正後的“公投法”第14條規定，“行政院”對於第二條第二項第三款之事項（即地方自治事項重大政策之創制或複決），認為有進行公民投票之必要者，得附具主文、理由書，得經“立法院”同意，交由主管機關辦理公投；“行政院”向“立法院”提出公民投票的提案後，“立法院”應在15日內議決，於休會期間提出者，“立法院”應於15日內自行集會，30日內議決。“行政院”的提案經“立法院”否決者，自該否決之日起兩年內，不得就該事項重新提出。
對於以上四種途徑的公投，均存在可能性，具體分析如下：
其一，途徑一的可能性。就當下而言，通過這一途徑發動“公投”的可能性並不大。從大陸來看，目前並沒有將“武統”、“統一時間表”等議題提上議程，台灣當局沒有理由沿循這一途徑來發動關涉台灣前途問題的“公投”。但將來有可能出現這類公投以對抗大陸的統一。因為實現國家的完全統一是中華民族偉大復興的必然要求，今後隨著兩岸關係的發展，大陸會積極形塑和引導“以我為主”的新型兩岸關係，在適當時機將國家統一問題提上議事日程。不難預料，台灣當局有可能會依據這一途徑發動“公投”，煽動和凝聚台灣民意來抵制大陸的統一。除此之外，在中美戰略對抗日益加劇的情勢下，台灣當局為迎合美國牽制大陸而觸碰了一個中國底線，進而逼迫大陸採取武力手段，這時台灣當局也可能會依據該途徑啟動公投。
其二，途徑二的可能性。過去，民進黨在“立法院”是少數黨，很多議題無法通過“立法院”成案，也就無法進入“公投”程序，譬如2010年綠營發動“ECFA公投”，在“立法院”就無法獲得通過。現在民進黨成為“立法院”多數黨，加之時代力量的支持，在國民黨不竭力阻攔的情況下，公投提案公投的可能性就大大增加。
其三，途徑三的可能性。按照原“公投法”第12條規定，連署人數應達到提案時最近一次“總統”、“副總統”選舉選舉人總數5%以上；原“公投法”第14、15條規定了主管機關對於提案人和連署人資格審查的嚴格要點和內容。從連署門檻以及由此進入公投程序的一系列複雜規定看，經由該途徑發動“公投”的難度非常大。自“公投法”頒佈至修正前的14年間，至今尚無一個經由該途徑在最終投票中獲得通過的公投案。但是，新修正的“公投法”第12條則將門檻大幅下調，規定連署人數衹達到提案時最近一次“總統”、“副總統”選舉選舉人總數1.5%以上即可立案。這樣一來，通過該途徑發動公投的難度大大降低。
其四，途徑四的可能性。單單從程序上看，倘若“行政院”要發動公投，在目前民進黨全面執政，且綠營在“立法院”占多數席位的有利條件下，發動該類公投變得相對比較容易。從現實角度看，“行政院”和“立法院”通過相互配合來發動一些表面上屬於島內議題、實則關涉兩岸關係議題的公民投票，是有可能的。
五、新修正“公投法”生效後的影響與隱患
“立法院”院會三讀通過“公民投票法”部分條文修正草案後，蔡英文隨即在臉書發文表示，“過去極受爭議的公投審議委員會正式被廢除，公投立法多年以來的諸多缺陷從此走入歷史”，“打破鳥籠、還權於民，這是人民做主的歷史時刻”。⑫過去“公投法”所設定的諸多限制，現在均被取消，尤其門檻大幅降低，加之可以電子連署，使得公投風險大幅增加。
（一）對島內政治發展的影響
修正後“公投法”將公投門檻大幅降低，雖然可以更加彰顯民眾的直接民主權利，但也增加了新的政治、經濟、社會風險。門檻下調後，公投的提案、連署和通過，變得相對容易很多，任何議題都可能被拿來進行公投，會造成社會經濟資源的巨大浪費，激化社會矛盾，民粹主義更加氾濫。
第一，或致政府能力下降。西式自由民主體制的最大缺陷之一就是政府能力不足，台灣屬於西式自由民主體制，本身也存在這一問題。這次“打破鳥籠、還權於民”⑬，其結果必將導致權力下沉。在政府能力原本就不足的情勢下，權力下沉會使政府能力不足問題“雪上加霜”。因為以往的“公投”是“鳥籠公投”，法理上賦予人民的權利並未在現實中真正得到落實，權力仍集中在政府手中的時候，政府就存在能力不足問題。現在“還權於民”得以實踐，無疑會使政府能力不足問題進一步加劇。伴隨而來的，就是政府管治社會、駕馭對抗、化解矛盾的能力日趨下降，這會給台灣當局帶來一系列治理體系和能力上的問題。
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