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| 中國大陸堅持一個中國原則，努力構建兩岸南海“第二軌”協商機制。 |
中評社╱題：蔡英文當局南海政策風險研判及應對 作者：陳本鏗（福州），福建省委黨校閩台研究院研究人員、博士
2016年蔡英文上台後，拒不承認“九二共識”，兩岸關係出現“冷和平”，並已呈現相互對抗的趨勢。在南海問題上，民進黨當局一味凸顯台灣主體性，南海政策具有消極繼承性、操弄政策性、一昧反陸性和危害嚴重性等特點。未來蔡英文當局的南海政策將加大倚美力度，增加兩岸中國人在南海共同維權難度；面臨複雜化與多邊化趨勢；重點將移至太平島開發建設；與國民黨南海政策一定程度上將呈現趨同化；南海政策與“新南向政策”角色將易位。對此，中國大陸堅持一個中國原則，努力構建兩岸南海“第二軌”協商機制，同時要克服抵消蔡英文極力推行“新南向政策”帶來的負面效應，並加強中華民族共同身份認同，建構休戚與共的兩岸南海命運共同體。
隨著島內政治情勢繼續發生對民進黨不利的變化，以及美國繼續打“台灣牌”，蔡英文當局有可能尋求在南海問題立場的倒退，換取美國和東盟對其“台獨”主張和行動的實際支持。未來觀察蔡英文當局對於兩岸關係發展持有的態度立場，其南海政策也是一個重要切入點。
一、蔡英文當局南海政策主張的概述梳理
真正理解並弄清蔡英文當局南海政策，有必要從陳水扁執政時期，民進黨推行的南海政策進行追根溯源，開展深入剖析，而對蔡英文南海政策概述主要分為2008—2016年民進黨南海政策〔1〕以及2016年以來蔡英文執政後所推行的南海政策主張。
第一、陳水扁時期南海政策扼要梳理。2000年12月，剛就任台灣地區領導人不到7個月的陳水扁，就視察南海中的東沙島，試圖通過在東沙島與南海其他聲索國之間建立“南海資源共同開發、和平成果共同維護”的和平共享聯繫機制，但目的是要實現台灣“海洋立國”春秋大夢。2003年1月，台灣地區副領導人呂秀蓮視察東沙群島時，發表了“海洋立國·海洋戰略”宣言，提出“台灣必須以海權思想為核心，海洋戰略為指導，規劃我們的海洋政策，落實‘海洋立國’的目標”。〔2〕突出台灣是一個“海洋國家”，“海洋立國”是台灣發展的新藍圖，海洋戰略發展目標應該是以台灣為中心。2004年民進黨當局出台《國家海洋政策綱領》，2006年和2007年先後發表《海洋政策白皮書》和《海洋教育政策白皮書》。2007年1月，陳水扁宣佈在東沙群島，成立台灣第一座“國家級”海洋公園——“東沙環礁國家公園”。2008年2月，陳水扁在時任“國防部長”李天羽的陪同下，首次登上南沙群島中的太平島，進行所謂“主權”宣示，並趁勢提出“南沙倡議”，聲稱要實現“參與南海協商對話、防止他國爭奪南海海洋資源以及保護海洋環境免遭破壞”等三大目標，並呼籲其他南海聲索國要以“環境保護取代主權爭議，以生態存續替代資源掠奪”。陳水扁時期台灣的南海政策主張，大打環境生態牌，試圖以“環境外交”讓台灣與世界接軌，其實質目的還是為了凸顯“海洋立國”，鼓吹“主權”意識，立足“有限主權”。
第二、2008—2016年民進黨“在野”時期南海政策。早在2011年7月，民進黨中央提出台灣要在國際法及多邊架構下，在南海問題上實現“主權、和平、合作、發展”目標。同年8月，蔡英文首次宣佈參選台灣地區領導人後，發佈“十年政綱”中，提出“南海周邊海域紛爭與衝突，應本‘擱置爭議、共同開發’之精神，在國際法下，共同就海洋資源開發、海洋污染防治、海上安全等海洋合作事宜，建立多邊協商機制，解決紛爭”〔3〕。2014年5月，曾任民進黨中國事務部研究員包淳亮，在新加坡《聯合早報》撰文，稱認為太平島與台灣百姓並無多少利害關係，每年還要支付數億元維持費用在這個“雞肋”，應該把太平島這個“不良資產”賣給中國大陸〔4〕。台前“國防副部長”柯承亨建議民進黨要放棄以現有“U型線”〔5〕的南海政策主張，蔡英文並未否認，還伺機大談加強美日戰略夥伴關係。蔡英文決定第二次參選台灣地區領導人後，島內民眾紛紛質疑其是否真正會放棄南海“主權”，對此蔡英文詭辯“絕不放棄對太平島‘主權’，主張用和平手段處理南海‘主權’問題，堅持公海上的航行自由權”。〔6〕12月，民進黨新境界文教基金會發表《“國防”政策藍皮書》，提出要將太平島變為國際“人道救援”和“災害防救”的重要基地和國際合作計畫專案。2015年5月，民進黨前主席謝長廷聲稱，美國提出南海各方“不再爭奪島礁與設立前哨戰，不改變南海地形地貌，不採取針對他國單邊行動”的“三不建議”，符合南海現狀，呼籲蔡英文將其納入競選綱要。此外，針對媒體相關人士詢及“綠營對美釋棄南海‘主權’論”一事，該党發言人鄭運鵬表示，“如果各國對南海主權有爭議的，都應建立在國際法前提下，依據聯合國海洋法公約規定作為基礎，在國際機制下獲得和平的解決與理性的討論”。〔7〕
第三、2016年蔡英文執政後南海政策主張。2016年5月20日就職演說上，蔡英文對南海政策含糊其辭、三緘其口、避重就輕，表示有責任捍衛“中華民國主權領土”，提出要“擱置爭議、共同開發”。7月12日，在美國主導下,由菲律賓和日本炮製的國際仲裁法庭將太平島由“島”性質判為“礁”。台灣地區領導人辦公室表示“不接受台灣作為中國一部分” 、“反對太平島由島變礁”、“對台沒有任何法律約束力”、“台灣無法接受”的立場。7月13日，蔡英文登上康定級迪化艦，表示台灣“將不排除一切捍衛南海‘主權’行動”，後經媒體報導，台當局已著手準備讓蔡英文登上太平島伸張“主權”，但台灣地區領導人辦公室負責人黃重彥在隨後記者會上卻反駁，表示“這是一項沒有經過查證的錯誤訊息”。不出意外的是，當仲裁案過後，蔡當局對南海問題又呈現消極態度。7月19日，當台“立法院外交及國防委員會”組團前往太平島，進行“主權”宣示，並邀請時任台防務部門負責人馮世寬一起同行，卻遭到後者婉拒。而當民間團體前往太平島進行護漁行動，展示護權決心，民進黨當局卻橫加阻擾，揚言嚴懲漁民，甚至台行政機構發言人竟威脅，“漁民到太平島，將使得‘國家主權’蕩然無存”。7月23日，蔡英文接受《華盛頓郵報》專訪時提出，鑒於台灣並未受邀參與仲裁，仲裁庭將台灣矮化為中國台灣當局，太平島島嶼地位被人為降低等三個緣由，拒不接受仲裁庭判決。同時，她提出解決南海問題要“堅持和平處理，遵守國際法以及維護南海航行和飛越自由”等三個原則，但沒有提及台灣在南海問題上與大陸之間聯繫，祇是籠統地將南海“主權”設定在目前台灣僅能控制的太平島及周邊海域，忽視中華民族南海歷史性權利。2017年8月，蔡英文在參加“亞太安全對話”論壇時，表示“台灣並沒有把太平島，拿來當作擴張與侵略的籌碼，而是持續從事研究及人道救援等作為。海巡署在南海舉行人道救援演習，目的在於強化台灣的緊急醫療後送機制以及海事研究的能力。雖然台灣被南海區域對話排除在外，但絕對不會停止捍衛區域航行和飛航的自由”。〔8〕2018年4月，台灣當局成立“海洋委員會”，提出健全海洋法制，做好生態保育工作；配合政策，推動海洋產業以及強化海洋研究能量，培育海洋人才等三個努力目標。 2019年6月，在參加“海事安全對話”會見專家學者時，蔡英文表達“台灣願意持續跟相關國家對話合作，一起促進南海和平、保護南海資源”的意願。〔9〕
二、蔡英文南海政策的特點剖析
蔡英文的南海政策繼承民進黨一貫的消極性，操弄南海議題，實現騙取選票目的，對兩岸南海合作一味採取排斥及反對。蔡當局推行的南海政策所產生的後果可謂相當嚴重。因此，可以將蔡英文南海政策特點歸納為具有消極繼承性、操弄政策性、一味反陸性和危害嚴重性等特點。
第一、消極繼承，淡化南海權益。無論是首次還是第二次參選台灣地區領導人的前後，蔡英文始終都沒有談及中華民族在南海歷史性水域或歷史性權利，對“十一段線”完全持消極態度，祇強調維護太平島及其周圍島嶼的權益，對中華民族南海“祖產”竟隻字不提，更甭說兩岸可在南海實現合作的可能性。2014年9月，台灣“國安會”前副秘書長張旭成在接受《美國之音》採訪時候，提出“民進黨若執政，將考慮放棄南海主權”，“國民黨在二戰戰後提出的‘九段線’與台灣沒有關係，台灣的立場與中國強調歷史、強調中國的主權是不一樣的”。〔10〕蔡英文並未就此進行否認。2015年6月，民進黨發言人阮昭雄表示“蔡英文主席在南海問題上表態已經不止一次重申，該主張的‘主權’，我們都會主張，至於（南海）爭議部分，我們將會遵照國際法相關規定處理”。〔11〕2018年5月，蔡英文在會見海事安全對話外國專家學者時，第一次明瞭表示“在南海海域，我們主張‘擱置爭議、共同開發’”〔12〕，直接放棄馬英九時期的“主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發”基本原則。同年6月，根據台灣《壹週刊》報導“民進黨當局目前正研議是否將太平島租借給美軍的可能性”，蔡英文後來雖立馬出面否認，但無風不起浪，這實際表明民進黨當局對此政策已行之有年。蔡英文雖言稱不會放棄太平島，但對於整個南海“主權”與海洋權益，是否真正要放棄，採取模糊不定的態度，不禁讓人懷疑其南海政策具有某種程度的消極性。
第二、操弄政策，愚弄台灣選民。早在2000—2008年期間，陳水扁、呂秀蓮故作姿態，拉高聲勢，前往南海頓島進行“主權”宣示，尋求增加媒體曝光率，達到實現騙取選票目的。台灣是個選舉密度非常高的社會，而政黨將取得選票奉為贏得政權的圭臬。“利用義正辭嚴的語言和華麗的辭藻，民進黨儘量包裝南海政策，包裝不能說的秘密，防止島內民眾民意反彈”。〔13〕蔡英文對於南海問題的各種表態，例如聲稱不會放棄太平島，按照國際法相關規定處理南海爭端，對部分“淺藍”和中間選民有一定吸引力。但為了滿足大多數“泛綠”選民，要模糊“中華民國”對南海“主權”要求，表明海峽兩岸不會在南海產生任何形式的交集。蔡英文當局在南海問題上極力拉攏“泛綠”選民，積極爭取部分“淺藍”選民和中間選民，力求做到“藍綠”選票通吃，實現了既不開罪選民，又可以實現騙取選票目的。
第三、一味反對中國大陸。為凸顯台灣主體性，實現“台獨”目的，即便在南海問題上祇涉及經貿文化、能源合作、人道救援等低階政治議題，蔡英文當局都斷然拒絕，完全排斥兩岸合作。南海仲裁案後，據台灣新黨所作民調顯示，有39.8%的台灣民眾可考慮與大陸聯手維護主權，僅7.5%的人認為“應該聽美國的”。此外，高達75%的民眾認為漁民遭到威脅，而政府又沒有能力時，可接受大陸援手。 〔14〕島內部分學者建議，兩岸可適時在南海問題上展開合作，藉此時機改善兩岸關係，民進黨籍民意代表蕭美琴卻利用職權之便，以將會造成“國安威脅”為由，加以批伐。兩岸合作“不但無法有效解決南海爭端，更會使國際社會產生混淆，錯認台灣在南海議題上承認中國的“宗主權”，成為破壞南海區域和平穩定的麻煩製造者”。〔15〕2017年12月，台灣地區副領導人陳建仁出席“第七屆台美日三邊安全對話研討會”，完全忽視南海仲裁案對兩岸共同危害的影響，卻大肆批判中國大陸“繼續在南海‘挑釁’，無視南海仲裁法庭對它與菲律賓爭端之間的裁決”。2018年9月，在參加“亞太智庫領袖峰會”開幕式時，蔡英文竟大言不慚，“亞太各國仍須努力因應與日俱增的中國軍事威脅，特別是在南海等區域，在區域安全及戰略問題上的合作，台灣將創造更多合作可能性”。〔16〕2019年6月，在參加“海事安全對話”會見國外專家學者時，污衊中國大陸“不斷在台海、東海及南海擴張海權，不僅影響兩岸現狀，也威脅區域的和平穩定”。〔17〕與此同時，民進黨當局認為，中國大陸提倡雙邊機制解決南海問題，會被陷入大陸採取“切香腸”式的“構陷”，很容易對其他南海聲索國進行“各個擊破”，主張引入美國因素，配合美方南海“航行自由計畫”，保持對大陸高壓態勢，牽制甚至制衡。
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