中評社北京4月30日電／“十四五”規劃將是中國發展歷史進程中一次尤為重要的五年規劃，因為未來五年是國家“兩個一百年”奮鬥目標的交匯期，是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的關鍵期。未來五年，國家發展將會面臨著更加複雜的外部經濟社會環境，經濟全球化的主流趨勢和逆全球化的局部特征將長期並存，大國之間治理體系的衝突與比較將更加顯著。未來五年，我們也將面臨著更加複雜的國內經濟社會環境，經濟增長需要在找到新動能的同時，提高發展質量，更多地將經濟發展成果惠及民生；人口老齡化將持續加速，人口紅利迫切需要轉向制度紅利、改革紅利和創新紅利；國民對於社會公平和民生保障質量的訴求會持續提升，公共財政有限性與民生訴求剛性之間的矛盾將日益突出，從而迫切需要通過結構性改革實現長期可持續發展。
行政管理改革發表中國人民大學中國社會保障研究中心副教授、中國社會保障學會秘書長魯全文章表示，作為國家治理體系重要組成部分和民生保障體系的核心內容，社會保障制度改革在“十三五”期間取得了重要進展，尤其是在脫貧攻堅戰中，無論是直接指向貧困群體的社會救助制度，還是免除貧困群體年老和疾病後顧之憂的養老保險和醫療保障制度，都為消滅絕對貧困人口的歷史性成就發揮了積極的作用。在2018年的國家機構改革中，無論是社會保險費徵收體制的一錘定音，還是國家醫療保障局的成立，都優化了社會保障的管理流程，為深化制度改革掃清了體制障礙，等等，以免除人們後顧之憂，實現經濟發展成果合理共享的社會保障制度能夠充分體現以人民為中心的發展思想，兼具經濟性、社會性和政治性，從而有必要在新時代確立新的目標和發展路徑，並明確在“十四五”期間的改革思路。
一、全面理解“十四五”規劃對社會保障的新要求
文章分析，“十四五”規劃綱要對社會保障及相關民生事業的要求有三個層次。第一個層次是對社會保障制度建設的具體要求，即綱要第四十九章，其核心要義是健全多層次社會保障體系，並對社會保障主要項目的發展目標進行了謀劃，涉及基本養老保險、基本醫療保險和其他社會保險制度；提及分層分類的社會救助體系；保障婦女兒童、老年人和殘疾人的關愛服務體系和設施以及全國統一的社會保險服務平台、流動過程中的社會保險權益保護等。相比於“十三五”規劃中的相關內容，既有對關鍵領域深化改革的要求，也有一些新的戰略部署和重點工作，如實施漸進式延遲法定退休年齡、健全靈活就業人員社保制度等。
第二個層次是對包括社會保障在內的民生保障體系建設的總體要求。黨的十九屆四中全會首次提出民生保障制度的概念，作為中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，社會保障又是民生保障體系的核心內容之一，因此對於民生保障的總體要求自然也適用於社會保障。“十四五”規劃綱要提出，“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一是民生福祉達到新水平。筆者認為，這裡的水平既包括量的部分，即福利待遇的水平，如養老金水平、醫療費的報銷比例等；更應包括質的概念，即各項社會保障制度的結構、參數設計與運行質量等。在這裡，要特別注意處理好“提水平”與“均等化”之間的關係：提水平是回應和滿足民眾社會保障需求，實現社會保障發展水平與經濟社會發展水平相適應的必然要求；均等化則是基本公共服務的內在屬性和縮小城鄉發展差距進而實現共同富裕的必由之路。兩者之間的平衡需要通過多層次來實現，即基本社會保障要努力提高均等化程度，同時，通過多層次社會保障體系建設，調動包括社會、市場、用人單位以及家庭的多方資源實現水平的不斷提升。簡言之，提水平和均等化應當成為“十四五”時期完善社會保障體系的兩個重要著力點，而多層次則是基本方式。
第三個層次是社會保障對於實現“十四五”時期經濟社會發展總目標乃至2035年遠景規劃的重要支撐作用。這就需要我們在宏觀層面上認識到社會保障是中國特色社會主義制度的有機組成部分，是邁向社會主義現代化強國的有力支撐，更是充分體現以人民為中心的發展思想，比較容易在全球範圍內得到大多數國家讚賞和認可，並因此成為中國特色社會主義制度與治理體系優越性最顯著體現的“亮麗名片”。社會保障的這種宏觀效能源於其兼具經濟性、社會性和政治性。其一，社會保障的形態是一項經濟分配制度。它既離不開快速經濟發展積累的物質成果，又會反作用於經濟發展模式，並通過影響經濟發展成果為國民所共享的程度來影響經濟發展的質量。其二，社會保障的基本原則和價值特征是社會性。社會性既是其應對風險的方式，也是參保人福利性的來源，社會互助共濟因此成為社會保障制度的核心價值理念；反過來，社會保障模式的選擇也會在很大程度上影響人與人之間的社會關係。例如，相比於強調個人責任的完全積累制度，強調互助共濟的社會統籌制度顯然有利於強化人的社會屬性與責任共擔的社會契約精神。其三，社會保障的本質是一種國家形態，即個人與國家之間的關係，從而具有顯著的政治性。從全球範圍看，以美國為代表的自由主義國家主要由市場來提供福利保障，個人與國家之間的關係較為疏遠；以德國為代表的保守主義國家主要通過勞資合作、政府擔保的方式來提供福利，個人與國家之間的關係較近；以瑞典為代表的社會民主主義國家主要由國家直接提供基本福利保障，個人與國家之間的關係最近。中國作為社會主義國家，其政治屬性決定了國家和政府必須通過社會保障制度等來實現人民當家作主和人民分享發展成果，從而是確保和體現社會主義本質特征的制度安排。
二、社會保障制度的新目標和發展方式轉型
文章提出，（一）社會保障制度發展的新目標
無論是黨的十八屆三中全會對社會保障提出“公平可持續”的目標，還是“十四五”規劃強調的“多層次”，都主要是從社會保障體系自身發展角度提出的要求。基於上述對社會保障定位的分析，社會保障的戰略目標應當置於“十四五”國家經濟社會發展總體要求和2035年遠景目標規劃的視野下進行描繪，著眼於社會保障體系內部平衡與外部適應兩個維度。總體而言，“十四五”時期社會保障改革的總體目標應當是高質量和現代化。
其中，高質量主要是指社會保障制度本身的質量，要從覆蓋面的拓寬轉變為參保質量的提升，要從建制補缺轉變為通過結構性改革提高制度運行效率；[4]要從分板塊、分項目的重點推進轉變為系統化、統籌式的整體推進等。
現代化則是指社會保障制度對於外部經濟社會環境的適應性，要適應並積極促進經濟發展方式的轉型並力爭成為經濟成果為人民共享的主要制度安排；要成為積極應對人口老齡化戰略的核心制度，通過多層次制度體系建設應對老齡社會的挑戰，通過各項涉老制度的不斷完善有力支撐老年人的高質量生活需求；要積極適應勞動力市場和就業方式的變化，重新界定雇傭勞動的認定標準，創新針對真正自雇勞動者的新社會保障模式，確保勞動者在跨職業流動和跨行業流動中的福利不受損失；要適應全球產業鏈和生產分工的再造與重組，將社會保障從狹隘的勞動力成本轉變為吸引高素質勞動者的“法寶”。
（二）實現社會保障發展方式的三個轉型
為了實現社會保障高質量與現代化的發展目標，需要逐步實現發展方式上的三個轉型，其層次性依次提高。
1.衡量指標：從覆蓋人數向參保質量轉型
中國已經通過多元制度安排，建成了全世界範圍內覆蓋人數最大的社會保障安全網，這是進入新世紀後中國社會保障制度建設取得的最大成就。統計數據顯示，截至2020年年底，全國基本養老保險參保人數達到9.99億人，基本醫療保險參保人數達到13.6億人。但是，各項社會保障制度的參保質量仍有待提高，具體體現在以下三個方面。
首先，社會保險的參保人員結構與城鎮化程度不匹配。統計數據顯示，2019年中國的城鎮化率為60.6%，與此同時，當年參加職工基本養老保險的人數占養老保險參保總人數的比例則為44.9%，顯著低於城鎮化水平。這意味著一些本應參加職工養老保險的勞動者卻參加了居民養老保險制度。
其次，繳費水平有待提高。在養老保險領域，居民養老保險個人繳費人均水平在300元左右，占農村居民人均可支配收入的比例約為2%，城鎮職工養老保險的繳費基數也約占社會平均工資水平的70%左右，並未真正實現基數做實；在醫療保障領域，個人繳費比例占比過低並由此導致責任失衡與就醫行為的扭曲。
最後，部分制度的覆蓋對象有待重新確定。以社會救助為例，隨著脫貧攻堅戰取得全面勝利，現行標準下的絕對貧困人口數量清零，社會救助制度的覆蓋對象就要從絕對貧困人口擴展到相對貧困人口，致力於防止返貧並提升低收入群體的抗風險能力。再以養老保險和醫療保障制度為例，雖然初步實現了制度全覆蓋，但大多數地方對非本地戶籍的自雇勞動者仍然具有排斥性，這部分群體只能參加戶籍所在地的居民保障項目，並由此導致工作地與參保地的被迫分離等。鑒於此，在“十四五”期間，應當用參保結構、常住居民本地參保率、繳費水平等指標替代全口徑的參保率成為衡量參保質量的重要標準。
2.推進策略：從分板塊、分項目、分人群推進轉變為系統化、統籌式整體推進
“十四五”規劃提出，要健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系，這是新時代社會保障體系建設的新十八字方針。其中，公平統一雖然是在黨的文獻對社會保障要求中初次提及，但卻是社會保障制度的根本遵循與基本價值。在此前的社會保障體系建設中，我們採取多元制度的模式提高覆蓋面，採取重點突破的方式嘗試在關鍵領域取得實質性進展，但多元制度安排卻有可能帶來群體之間差距拉大而破壞了公平，單兵突進亦有可能導致缺乏整體協同性而出現木桶效應，使得事倍功半或是資源浪費。
具體而言，雖然我們用多元制度安排覆蓋了城鄉居民，但大多數制度仍然處於城鄉分割的狀態，並且城鄉居民之間的待遇差距亦有擴大的趨勢；雖然我們倡導多層次的社會保障體系建設原則，但公職人員、企業職工和城鄉居民在其中的受益性卻大相徑庭，甚至成為新多軌制的主要表征；雖然在養老金和養老服務領域的改革均不同程度地有所成效，但兩者之間的協同機制卻幾乎為空白；醫療保險在基金支出端出台系列強勢監管和議價機制，但收入端的責任均衡機制尚未真正建立，相反，養老保險在收入端力推做實基數、降低費率，而支出端的計發辦法弊病仍存，等等。鑒於此，要按照公平統一的要求，以滿足國民的社會保障需求為出發點，在對制度體系進行整體推進與整體考評的基礎上，將不同地區、不同群體之間的福利待遇差距作為“十四五”期間衡量社會保障制度發展質量的重要標準。
3.制度功能：從應對風險的工具性功能向國家治理的價值功能轉型
傳統的社會保障制度是依據風險來設計的，簡言之，在人的生命周期中，只要有一種風險，就會有一個相應的社會保障制度安排；只要出現一種新的風險，就會衍生出一項新的社會保障項目。因此，應對和化解風險損失是社會保障制度的傳統功能。然而，隨著覆蓋面的不斷擴張和資金總量的持續擴大，社會保障制度已經從傳統的應對風險機制轉變為現代國家治理體系的重要組成部分，既具備收入分配、社會團結、國家認同等工具性職能，也具有社會主義性質與特征體現的價值性功能。在中國，社會保障應當在國家治理體系中扮演獨特而重要的角色，充分發揮其對各領域的積極作用。
首先，要讓社會保障成為分享經濟發展成果、實現共同富裕的重要途徑，成為經濟發展方式轉型的重要支撐。要更加充分地發揮社會保障在切實推進共同富裕過程中的積極作用，要通過提高中低收入者的收入水平、穩定國民預期等方式支持經濟發展方式的轉型。歷史經驗充分證明，社會保障制度越完善，國民對未來的預期越穩定，當期收入才越有可能轉化為消費。要通過提高統籌層次和制度的統一性，使社會保險繳費等法定勞工成本不再成為地區之間競爭資本輸入的砝碼，反而要通過鼓勵區域性、職業性、機構性福利，使社會福利水平成為吸引高素質勞動者的法寶。
其次，要更加充分地認識到社會保障在增強社會團結、推動社會融入與社會參與方面的積極作用。在當前原子化的社會形態下，互聯網和社會保障之網成為聯結人們的兩個重要紐帶，其中前者分享信息和資源，後者則是分擔風險的最有效機制。因此，各項社會保障制度應當進一步去戶籍化，將服務對象與參保目標群體從戶籍人口擴大到常住人口，從受雇勞動者擴大到自雇勞動者等，[7]使得勞動者在跨地區與跨行業的流動中，不僅實現物理上的遷移，也能夠真正實現社會意義上的融入。
最後，就是要強化社會保障制度的政治屬性和國家統一性。中國是社會主義國家，社會主義的特征不僅體現在所有制性質上，也體現在包括社會保障制度在內的分配體制上。中國正在形成基於全球經驗學習基礎上的、具有顯著自身特色的社會保障模式，無論是在覆蓋面的拓展上，還是在福利水平的提升上，中國在包括社會保障在內的民生領域所取得的成就不僅應當成為中國治理體系與治理能力優勢的顯著體現，也因為其滿足的是人類共同的普遍性訴求，而具有很強的國際說服力與可傳播性。簡言之，社會保障制度越完善，國家對社會保障的投入越大，人民的社會福利水平越高，就越能夠體現社會主義的本質特征，也越能夠體現中國的制度與治理優勢。
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