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| 拜登政府的國家安全戰略更加強調規則的重要性 |
中評社╱題：拜登政府《國家安全戰略》探析 作者：袁征（北京），中國社會科學院美國研究所副所長／研究員；宮小飛（北京），中國社會科學院美國研究所助理研究員
【摘要】與特朗普政府相比，拜登政府的國家安全戰略在策略和形式上出現較大調整，但其延續性仍大於變化性。拜登政府的《國家安全戰略》以“大國競爭”為底色，從投資國內、團結盟伴、增強威懾、重塑規則四個方面明確了美國應對“大國競爭”的具體路徑。從內容上看，拜登政府的國家安全戰略更加強調規則的重要性、更為重視盟友和夥伴作用、更多凸顯價值觀色彩。但與前任相比，其“美國領導世界”的戰略目標、“內病外治”的危機轉嫁策略、“以實力求安全”的戰略思維并未改變。在渲染“大國競爭”，尤其是聚焦“中國挑戰”的背景下，拜登政府的國家安全戰略將侵蝕中美關係的合作基礎，加速中美在關鍵領域的脫鈎，加劇中美在亞太地區的安全矛盾。
2022年10月12日，拜登政府發布《國家安全戰略》報告（以下稱《戰略》），引起國際社會廣泛關注。儘管《戰略》的內容與其先前的《臨時國家安全戰略指南》（以下稱《臨時指南》）出入不大，但作為美國國家安全與對外政策的基礎性文件，《戰略》為我們觀察美國對外戰略的重心、特徵和走勢提供了重要的參考，其中的“後冷戰時代已經徹底結束”“世界處於決定性十年的前期”“中國是頭號地緣政治挑戰”等論斷令人印象深刻。本文在梳理新版《戰略》內容的基礎上，分析美國國家安全戰略的變化與延續，及其對中美關係的影響。
一、以“大國競爭”為底色的《國家安全戰略》
《戰略》聚焦“大國競爭”，尤其突出“中國挑戰”，其具體內容可歸納為“一個願景、兩大挑戰、四種路徑”。
《戰略》指出，美國的願景是要建立“一個自由、開放、安全和繁榮的世界”。但要實現這個願景，美國將面臨兩大挑戰：
一是來自中國和俄羅斯等“異己”大國的挑戰。拜登政府認為後冷戰時代已經徹底結束，美國和世界正處在“決定性十年”的初期，大國競爭已然成為這一時期的主題，中、俄是美國面臨的主要競爭對象。①《戰略》肆意攻擊中國，認為中國的挑戰體現在六個方面：企圖擴展在印太地區的勢力範圍，成為世界領導力量；利用技術實力和在國際機制中的影響力擴展其威權模式；塑造全球技術規範以使其利益和價值觀享有特權；利用經濟脅迫他國；限制國內市場的准入；擁有一支強大且仍在擴張的軍隊。《戰略》認為俄羅斯的挑戰體現在四個方面：破壞烏克蘭主權領土完整，顛覆國際秩序；企圖破壞歐洲、中亞和世界多國的民主進程；肆無忌憚地干涉美國政治，在美國人民內部製造分裂；在國內侵犯人權，鎮壓反對派，壓制新聞自由。《戰略》強調：儘管俄羅斯的挑戰更直接、更嚴重，但中國是唯一一個既有實力又有意圖來重塑國際秩序的國家，是美國的頭號地緣政治挑戰。
二是面臨氣候變化、糧食不安全、傳染病、恐怖主義、能源短缺等非傳統安全議題的挑戰。而且在地緣競爭、民族主義和民粹主義加劇的背景下，要解決這些問題會更加困難。
由於這兩大挑戰相互交織，如何處理兩者的關係呢？《戰略》提出“雙軌制”策略。即在第一個議題（大國競爭）上，美國應強化同盟伴之間的合作，團結從“五眼聯盟”、“美日印澳四方安全對話”（“印太四方”）、“美英澳三邊安全夥伴關係”（“奧庫斯”）、歐盟到“美阿印以四國合作機制”（“中東四方”）的一衆盟友來應對中、俄挑戰。在第二個議題（非傳統安全議題）上，美國可以和包括中國、俄羅斯在內的地緣競爭者合作。但美國絕不會因為在第二個議題上需要中國而在第一個議題上向中國讓步。
為確保美國在大國競爭中的優勢地位，拜登政府開出“投資我們的實力”的藥方，主要包括四種路徑：
一是投資國內技術、人民和民主以確保美國的競爭優勢。其中的重點是投資關鍵和新興技術，加快實施美國的“現代產業戰略”，通過“戰略性公共投資”彌補市場不足，投資包括半導體、先進計算、通信技術、清潔能源和生物技術在內的關鍵和新興技術，并且通過加強投資篩選、出口管制和反情報等手段限制中、俄等競爭對象獲取美國和盟友的先進技術。
二是建立聯盟，進一步鏈接歐洲盟友和印太盟友，盡可能的擴大朋友圈。《戰略》認為，美國的聯盟應兼具變革性和包容性。為了保持變革性，聯盟的核心是與美國有著共同利益和價值觀念的民主國家，主要指歐洲盟友和印太雙邊條約盟友，而且要通過技術、網絡安全和經貿領域的條約來創建一個網格化的聯盟體系，實現印太盟友和歐洲盟友的緊密鏈接。為了保持包容性，美國願意與一切認同自由、開放的國際秩序的國家合作，其中包括非民主國家，如“印太經濟框架”所涵蓋的部分國家。
三是增強威懾，強化軍事現代化建設，達到“不戰以屈人之兵”。《戰略》提出從三個方面提升軍隊戰鬥力：一是重點關注作戰概念和更新作戰能力。二是提升新興技術（網絡空間、導彈打擊能力、人工智能、量子信息）轉化為戰場部署能力的速度和效率。三是發展以核威懾為基礎的綜合威懾，通過多種能力的無縫鏈接，使潛在的對手相信其敵對活動的成本將超過收益。
四是重塑技術、網絡安全和經貿領域的國際規則，建立排他性的封閉式聯盟。美國認為戰後以聯合國為核心的多邊合作機制不僅未能解決美國面臨的挑戰，反而讓美國的競爭對手從中獲益，因此美國要改革相關領域的國際規則：一是技術。除了在國內實施現代產業戰略外，美國要建立一個由志同道合的盟伴組成的技術聯盟，這一聯盟的核心是美國—歐盟貿易和技術委員會以及“印太四方”。在聯盟中，美國和盟友共享新興和關鍵技術，增強美國制定國際技術標準的能力，增強美國的科技競爭優勢。同時，通過聯盟將競爭對象排除在外，使其無法獲得美國和盟國的關鍵技術和數據。二是網絡空間。美國的目標是要推動制定網絡空間的相應規範準則，阻止來自國家和非國家行為者的網絡攻擊，保持網絡空間的穩定性。三是重塑經貿領域的規則。通過推動“印太經濟框架”、“全球投資和基礎設施夥伴關係”倡議、構建“美洲經濟繁榮夥伴關係”來更新既有的貿易體制，改革世界銀行和國際貨幣基金組織，建立小多邊主義和高標準准入機制，將中國代表的“非市場經濟行為體”排除在外。
二、美國國家安全戰略的調整與變化
與特朗普政府帶有孤立主義、單邊主義和現實主義特徵的外交政策相比，拜登政府的國家安全戰略更加強調規則的重要性、更為重視盟友作用、更多凸顯價值觀色彩。
第一，更加強調規則的重要性。特朗普政府認為，美國被國際機制和國際規則所“綁架”，不僅使美國利益“受損”，還束縛了美國的“手腳”。因此，特朗普政府以單邊主義和極限施壓為手段，通過直接退出、再談判、癱瘓組織機能與降低組織能力、在規則外自行其是等方式對美國參與的諸多國際機制和國際規則發起衝擊，造成國際體系中“規則弱化”的現象。②相比之下，拜登政府尤為看重國際規則的重要性，強調美國應“基於規則”來領導與合作。儘管拜登政府也認為現有的一些國際規則可能會加劇美國的挑戰，使美國的競爭者從中獲益，但他反對“另起爐竈”的做法，而是主張更新技術、網絡安全、經貿等關鍵領域的國際規則，按美國意志改革聯合國和多邊機制，使之更好地服務於美國的國家利益，幫助美國贏得與中國的競爭。
特朗普政府和拜登政府對待國際規則的立場差異源於兩者對於內政與外交關係的不同理解。特朗普著重關注外交政策的國內根源，認為一個在國內安全、繁榮和自由的美國，才是一個有實力、信心和意志去領導國外的美國。③因而，特朗普以是否有利於美國為標準重塑美國國家安全戰略，忽視外交對國內的促進作用，對二戰後美國所倡導的自由國際主義大戰略形成了近乎顛覆式的衝擊。④拜登則認為內政與外交之間相互關聯，主張打破內外政策分界綫，在強調外交政策始於國內的同時，肯定國際秩序對國內繁榮和安全的影響。如《戰略》中所述：“為了促進國內的共同繁榮，維護全體美國人的權利，我們必須積極塑造符合我們利益及價值觀的國際秩序，在一個競爭激烈的世界中，其他大國采取強制或不公平的做法將使其獲得優於美國及其盟國的優勢。”正因如此，拜登政府的國家安全戰略更加重視國際機制和規則在大國競爭中的作用。
第二，更為重視盟友和夥伴關係。長期以來，聯盟是美國國家安全和對外戰略的主要依托，也是美國維護其全球霸權的重要工具。但在特朗普執政期間，在“美國優先”理念的影響下，特朗普認為盟友在安全和經貿議題上“搭美國便車”，以貿易戰、威脅退出聯盟等“極限施壓”策略要求盟友分擔更多責任，拒絕美國單向的義務和承諾，加劇了美國核心盟友的離心傾向和自主性。⑤相比之下，拜登政府尤為強調聯盟的重要性，認為聯盟可以分擔美國的責任，有助於美國提高全球投射能力和遏制主要競爭對手，服務美國霸權護持的戰略目標。如《戰略》所述“世界各地的聯盟和夥伴關係是美國最重要的戰略資產，是促進國際和平與穩定不可或缺的因素”。⑥
拜登政府的聯盟戰略服務於美國總體國家安全戰略，以遏制中國為主要目標，具有模塊化和複合性的雙重特徵。就模塊化而言，美國把“中國挑戰”劃分為安全、經濟、意識形態和科技四大模塊，分別針對四個模塊組建聯盟。⑦在安全領域，除了雙邊同盟關係外，北大西洋公約組織、“印太四方”和“奧庫斯”是其主要戰略部署。在經濟領域，“印太經濟框架”、“全球投資和基礎設施夥伴關係”倡議、“美洲經濟繁榮夥伴關係”是美國以小多邊主義重塑全球多邊機制的具體體現。在意識形態領域，美國積極打造“民主國家聯盟”、發表新版“大西洋憲章”。在科技領域，美國—歐盟貿易委員會、“芯片四方聯盟”、美日澳半導體聯盟是美國對華科技競爭與封鎖的主要載體。這些聯盟相互嵌套，呈現高度複合型特徵。在結構上，美國構建的聯盟結構呈網格狀分布，同一聯盟內部又存在多個小多邊和雙邊聯盟；在內容上，聯盟橫跨傳統安全和非傳統安全兩大議題，比如，在四方安全對話機制不僅涉及軍事合作，也涵蓋了技術、經貿、氣候變化等多個非傳統安全議題；在成員上，為了最大限度地擴大遏華“朋友圈”，美國構築的聯盟不僅包括“志同道合”的核心盟友和夥伴，也涵蓋了非民主國家，甚至是企業、非營利組織等非國家行為體。⑧
其三，更為突出價值觀色彩。價值觀和意識形態是美國軟實力的集中體現，也是美國鞏固聯盟、維護全球霸權的重要工具。儘管價值觀因素在美國歷屆政府安全戰略中的地位與作用時強時弱，但始終貫穿其中。特朗普政府時期，美國秉持“有原則的現實主義”，偏重物質因素，強調以成本—收益原則來評估外交政策的得失。這種典型的商人觀念不僅疏遠了盟友，也極大地損害了美國的聲譽和國際影響力。作為資深民主黨人士，拜登尤為重視價值觀和意識形態的重要性。在《戰略》中，民主、自由、價值觀這三個與意識形態相關的詞彙被提及182次之多。
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