中評社╱題：美國涉港單邊制裁的非法性與應對 作者：羅國強（武漢），武漢大學國際法研究所博士生導師、浙江大學光華法學院教授；劉恬（武漢），武漢大學國際法研究所博士研究生
【摘要】目前國際法上衹承認“集體性、多邊性制裁”的合法性。關於單邊制裁尚未形成國際習慣法規則。美國涉港單邊制裁意圖擾亂香港穩定，破壞“一國兩制”，達到遏制中國發展的目的。美國的涉港制裁行為沒有遵守國際法基本原則，違反了不干涉內政、主權平等及國家獨立權原則，還與諸多聯大決議相悖。中國有必要拿起法律武器維護我國的正當權益，并藉助社交傳媒揭露美渉港單邊制裁的違法性。
從2020年7月至今，美國已數次對中國香港實施單邊制裁。2020年《香港國安法》頒布不久，美國就對中國部分官員進行了不同程度的單邊制裁。2023年10月25日香港特區行政長官李家超宣布第23條立法工作新進展後，11月2日美國宣布對香港法官、檢控官等49名香港政府官員進行制裁。2024年3月19日，香港特區立法會通過落實香港《基本法》第23條立法的《維護國家安全條例》（以下簡稱“23條立法”），3月30日美國宣稱對香港特區官員實施簽證限制。美國政府將人權與制裁掛鈎，通過府會配合，使單邊制裁完全淪為美國施展霸權的工具。而在美國的影響下，許多國家開始將制裁視為可以實現外交政策的一種方式。①美國還拉攏歐盟、英國、加拿大等“組團”對華制裁，展露出拉攏盟國對中國實行區域性制裁的趨勢，試圖通過相互配合，提高制裁的效力。②為從法律的角度遏制單邊制裁對中國的消極影響，本文將嘗試以美國涉港單邊制裁為切入點，分析缺乏實在國際法依據的單邊制裁的國際違法性，為中國解決當前面臨的“外國制裁困境”提出法律應對。
一、美國涉港單邊制裁的原因與手段
（一）藉助香港的特殊地位對中國施壓
從特朗普政府到拜登政府，美國不斷以“民主和人權”為由，頻繁對香港實施單邊制裁，其直接原因是企圖通過涉港制裁，擾亂香港的穩定，破壞“一國兩制”，達到遏制中國發展的目的。“一國兩制”之下，香港具有特殊的地位，以“中國香港”的身份加入極具影響力的國際組織，發展為國際三大金融交易中心之一。在國內，香港是“一國兩制”的成功案例，也是中國特色社會主義制度創新的優秀成果。③隨著《香港國安法》的實施和23條立法的落實，美國在香港作亂的空間進一步被縮小，帶給美國極大的危機感，美國迫切希望通過制裁手段阻撓中國國家發展規劃，故而，美國將香港視作打壓中國的一個重要突破口，試圖藉助香港的特殊性，通過涉港制裁製造中國內亂，破壞中國的經濟和政治穩定，從而使民衆質疑“一國兩制”，進一步遏制中國的發展。
（二）通過實施制裁維持霸權地位
衆所周知，美國的霸權主義思想根深蒂固，長久以來的霸權理念已經使美國滋生出一副“唯我獨尊”的姿態，不允許有其他國家挑戰自己在世界的權威，更何況中國的意識形態與美國有著巨大的差異，2022年，中國被美國視為唯一一個既有意願也有能力重塑國際秩序的競爭者。④為維持世界霸主地位，美國充分利用了其強大的金融體系，通過環球同業銀行金融電信協會”(以下簡稱“SWIFT”)和紐約清算所銀行間支付系統（以下簡稱“CHIPS”），對世界各國實施經濟制裁。基於美元的國際貨幣地位，世界上的各大銀行都通過設立分行的方式加入到了CHIPS之中，CHIPS承擔了全球95%以上的美元跨境支付清算，也就是說，一旦美國對他國采取單邊經濟類制裁，就可以通過SWIFT、CHIPS獲取精準的全球金融數據，制定有針對性的制裁方案，以達到最快速、有效的制裁目的，而這種能够對世界上絕大多數國家和地區的經濟發展造成壓倒性打擊的制裁手段，增強了美國單邊制裁的威懾力，同時，幫助美國進一步向世界彰顯自己強大的經濟實力和霸主地位。
二、美國涉港單邊制裁的非法性
目前，衹有“集體性、多邊性的制裁”的合法性被國際法所承認。美國涉港制裁是一個單邊性制裁行為，且在實質上為一國之國內法的域外適用，其制裁行為具有非法性。
（一）單邊制裁尚未形成國際習慣法規則
一個行為要促成國際習慣的形成需要滿足兩大要素，一是行為已形成“慣例”，二是行為存在“法律確信”。⑤具體來看：
1.國際慣例
除了美國之外，的確還有其他國家采取過單邊制裁，例如澳大利亞、日本、英國、歐盟等都曾在國家層面采取過單邊的制裁行為。⑴歐盟。2022年2月24日俄烏衝突爆發以來，歐盟對俄羅斯實施了多輪單邊制裁，具體的制裁措施主要規定於第269/2014號、第833/2014號理事會條例、2014年833號理事會條例。⑵英國。在2022年的俄烏衝突爆發後，英國也實施了針對俄羅斯的多輪單邊制裁。針對這次俄烏衝突，英國制定了《2022俄羅斯(制裁)(退出歐盟版)(修訂版)條例》，對俄羅斯實施進一步貿易限制。⑶日本。2006年7月5日，朝鮮試射大浦洞2導彈，全數落入日本海，日本立即單方面宣布對朝鮮實施單邊制裁，禁止朝鮮的“萬景峰92號”客貨輪船進入日本港口，其他朝鮮國籍的船隻進入日本港口時，禁止船員登陸日本，暫停日本國家公務員前往朝鮮，禁止向朝鮮出口商品，以及進行相關金融交易。⑷澳大利亞。2006年9月19日，澳大利亞政府宣布對朝鮮進行單邊制裁。澳大利亞對為朝鮮提供金融支持以發展核武器以及其他大規模殺傷性武器的公司及個人實施金融制裁。
必須指出的是，美國涉港制裁行為與上述其他國家的實踐仍有一定區別，上述國家發起單邊制裁的事由一般集中在發生地區衝突、製造殺傷性武器等方面，而美國涉港制裁基於所謂的“民主、人權”，且缺乏事實依據。另外，美國涉港制裁在發起過程中未應用任何國際性程序，更未援引任何實在國際法依據，僅以其本國國內法作為制裁理由就發起了制裁，至於被制裁方到底是否有實質性過錯并不影響其制裁的實施。我們甚至可以預測到，未來美方一旦對任何國家存在“不滿”，便有可能對他國施以此類單邊制裁。
2.法律確信
除了上述國家在國家層面采取過單邊的制裁行為以外，還有一些國家對單邊制裁持反對態度，這些國家認為美國的單邊制裁違反國家管轄原則，并暴露出其制裁法的非法性。⑥2023年人權理事會年度報告中重申，單方面強制性措施是落實《發展權利宣言》和實現《2030年可持續發展議程》各項目標和具體目標的主要障礙之一，強烈敦促所有國家不要施加單方面強制性措施，敦促它們取消這類措施，因為這類措施違反《聯合國憲章》（以下簡稱“《憲章》”）以及關於國家間各層面和平關係的規範和原則，阻礙各國充分實現經濟和社會發展，也影響充分實現人權。同時，該報告強烈譴責某些大國繼續單方面適用和實行這類措施，以此為工具對任何國家，尤其是對最不發達國家和發展中國家施加壓力，包括政治和經濟壓力，企圖阻止這些國家行使按照自己的意願決定本國政治、經濟和社會制度的權利；⑦2021年2月在聯合國人權理事會第46屆會議上，多國聯合譴責美國為首的西方國家實施單邊強制措施，認為單邊強制措施違反國際法，干涉國家主權和內政，阻礙受制裁國家社會和經濟發展，損害人民福祉，侵犯基本人權，敦促其立即取消單邊強制措施。
這種態度差異之下，單邊制裁的法律確信便難以實現，更無法成為具有國際普遍性的單邊制裁類型。另外，基於國際實踐的發展趨勢，在以美國為首的西方國家頻繁地使用單邊制裁的現實情況下，其他國家為維護自身的正當利益，必然要采取相應的反措施，那麼，我們可以預見到，單邊制裁將會有越來越多的國家使用，單邊制裁完全有形成相應國際習慣法規則的可能性，甚至可以被認為處於“正在形成”一定的國際習慣規則當中。然而，單邊制裁規則既然“正在形成”，就等於還未形成國際習慣法規則，⑧故美國對華單邊制裁不符合國際習慣法。
（二）美國涉港單邊制裁理由不成立
美國以《香港國安法》侵害香港的民主自治、違背《中英聯合聲明》（以下簡稱“《聲明》”）為由對香港實施單邊制裁，是以“根本不成立的理由”發起涉港單邊制裁。
首先，我國已經履行了《聲明》中承擔的國際條約義務。《聲明》的法律屬性為中英兩國簽訂的國際條約。雖然基於政治因素，該文件的正式名稱中沒有出現“條約”的字樣，但名稱并不影響其國際條約的性質，真正對文件法律屬性有影響、使文件具備條約性質并產生法律約束力的是協議的具體內容，如果協議中創設了締結者之間的法律權利與義務，那麼就構成普遍意義上的條約，反之亦然。《聲明》是在中英兩國合意的基礎上簽訂的，不僅在內容上列出了雙方應該遵守和實施的有關事項，還明確了中英雙方具體生效日期，在聯合國完成了登記，構成雙邊條約。而該條約中規定的我國應該承擔的義務，已經通過轉化為國內法的方式落實在了《香港基本法》之中。《聲明》中我國的義務主要是關於香港的政策與方針，具體規定在條約的第3條和附件1中，第3條中國政府以單方聲明的形式列出了我國應對香港實施的12條政策，附件1對這些政策進行了進一步說明，義務的內容主要涉及：設立香港特別行政區；香港的髙度自治權；香港的法律、社會、經濟制度；香港的自由港、獨立關稅、國際金融地位；港幣流通和兌換；財政及徵稅；制定專門的基本法，并保持50年不變等。對此，中國專門制定《香港基本法案》，以立法的形式對香港的制度和政策進行了細緻的規定，確保《聲明》中涉及的對港政策方針得到充分履行，對於聲明中規定的國際條約義務，均可以在《香港基本法》中找到對應的法律規定。此外，英國政府作為雙邊條約另一方締約國，曾公開肯定過這部法律，認為這部法律值得被推薦。香港的法官也曾明確表示這部法是對《聲明》中香港政策與方針的落實。可以說，中國已經在事實上充分履行了條約所規定的中國應承擔的義務，完全不存在美國采取涉港單邊制裁時所述的“中國違背《聲明》”的情況。
其次，《香港國安法》是為了維護香港的和平而制定，立法宗旨與《香港基本法》在本質上是一致的，均為貫徹和實施“一國兩制、港人治港、高度自治”的基本方針，推進健全國家的法律制度，更為有效地保障國家和人民的安全。前者的立法內容主要涉及的是維護香港的穩定與國家的安全，後者的立法內容涉及香港的各個方面，包括與公民相關的各項社會事務，以及與香港的政治、經濟、文化、軍事相關的各項規定。這兩部法律都是在全國人大的主導下，為保證香港能有序與穩定的發展而專門制定，雖存在制定背景與內容的不同，但從立法目的來看，這兩部法都是為了維護國家的主權、安全和發展等利益，并與《聲明》中我國承諾對香港的方針政策保持了一致。同時，必須指出的是，《香港國安法》進一步填補了《香港基本法》中對於維護國家安全方面的法律漏洞，針對的是涉嫌危害國家安全的人，而非普通香港市民，其關於預防、制止和懲罰危害國家安全的條款，可以更好地保護在港居民、企業、組織的合法權益，在根本上鞏固“一國兩制”，避免香港再次遭受亂港勢力的打擊，可以說是為確保國家安全及繁榮穩定提供了關鍵的法律支撑。
最後，《聲明》是中國與英國簽訂的雙邊條約，美國并非條約的當事國，該條約的執行與否與美國毫無關係，即使其一直以“監督者”的身份自居，也還是無權干預和評判該條約的履行情況。再加之，條約所規定的國際義務是以單方面承諾的形式規定的，不涉及任何權利或利益的交換，更沒有對包括英國在內的任何國家賦予任何形式的權利，故而美國雖然指責“中國違背《聲明》”，實際上根本無法從該條約中找到任何可以支撑其實施干預他國事務以及采取單邊制裁的法律依據。
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