（三）閩台融合“法治化”要求多層級“共同治理”的法治現代化
近年來，一般在使用“治理”（governance）一詞時多通過與“統治”（government）概念進行對照來凸顯其特殊意義。不同於“統治”一般象徵著垂直的權力關係與濃厚的管制意味，“‘治理’是一個多中心、參與性、協作化的博弈共治過程，它不再靠傳統政治權威和強力控制方式來操作，而是一切都要通過規則和程序來予以設定、規範和保障，使多元性與一致性、自由性與秩序性、中央性與地方性在規制框架中得以整合和良性運行。”〔9〕當下中國的法治現代化建設乃是應當由多元化社會主體共同參與的事業。“在社會生活關係越繁複的地方，社會自我生成秩序的能力也是越明顯、越有效的。這種社會自我秩序化的能力並非僅由市場經濟生產方式及其造就的規律性經濟秩序所證明，而且由與市場經濟相配套的市民社會中多元化社會組織及其締造的自我調控秩序所證明。”〔10〕努力促進社會多層級“共同治理”，確保社會團體的獨立性和自主性，方能實現社會結構的良性平衡，從而形成多元制衡，理性控權的社會秩序，法治化機制才能在社會上深深扎根。
閩台融合在經歷了經貿合作、文化交流之後，更應適時嘗試探索社會治理合作。在公共事務的治理上，哈伯瑪斯的經典論述“溝通理論”〔11〕為實現閩台融合“溝通性社會治理”提供了法治觀上重構的理論基礎。共同治理指通過兩岸人民之間深度的、開放的、廣泛的溝通與對話，在瞭解彼此之間差異的基礎上，凝聚共識，實現社會共治。在台灣地區，非政府組織在社會生活中具有較高的活躍度，同時也具有一定的影響力。因此閩台融合交流中對台工作法律與政策的制定，應更加重視和強調與台灣地區社會力量之間的互動關係，鼓勵更多元的來自台灣的利害關係人，來共同分擔治理的責任，用參與性及合作性的網絡之建構，來取代層級與管制，以不同治理模式的協商平衡來強調閩台融合和賦能。
通過這種多層級“共同治理”方式，可充分尊重、吸納發揮各種要素的力量，特別是發揮非政府組織在法律政策的制訂與執行上的重要性，讓公部門及私部門得以同心協力地共同實踐各種政治、社會及經濟之目標，並使法律體系得以維持較高程度的聚合力，最終助力於各種政策目標之實踐，實現兩岸民間事務法治秩序的共建共享。在低階公權力事項上，可以考慮“在兩岸事務層面對公權力的活動領域進行主動的戰略收縮，讓兩岸民間社會的力量走到前台，發揮民間社會內在的創造力和自我約束力，處理目前公權力部門尚不便直接治理或難以直接治理的民間事務，以免出現因公權力不及造成的真空和失序”。〔12〕同時，在司法層面，也期待法院能夠在其裁判中，給予兩岸利害關係人之合作與參與更多的實質鼓勵和更大的合法空間。
二、閩台融合發展法治保障之推進路徑
（一）構建科學立法機制，完善涉台地方法律體系
法學是由形式理性及法律內在的邏輯形式主義所主導的學科，其封閉性論證模式，難免因缺乏經驗歸納及評估工具而捉襟見肘。在閩台融合形式多元化發展、社會情勢迅速變遷的背景下，立法的評估日益變得重要。所謂立法評估包括立法前評估〔13〕和立法後評估〔14〕兩種情形。無論是立法前評估還是立法後評估，均是完善涉台法律體系、提高涉台立法品質的有效方法。
首先，善用“先行先試”立法權限，保證涉台改革納入法治軌道。始於廣東省、上海、福建省自貿區改革在行政審批制度改革中的“先行先試”創新〔15〕，在實踐中有效調和了改革和法治的“破”和“立”的矛盾，因此，在2015年我國《立法法》的修訂中即以明確立法形式將之確定下來。我國《立法法》第13條規定:“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或暫時停止適用法律的部分規定。”這一試驗性條款允許立法“暫時性”地突破現有的法律框架，“當獲得積極的試行效果時，可以將經驗推廣運用，並在提煉總結後上升為一般性規則；反之，當出現消極效果時，則應停止制度試行，或在總結教訓後對原有制度進行調整糾錯。”〔16〕這種基於經驗理性的立法措施可以說為當下閩台交流過程中的涉台事務管理革新創造了機遇。福建省應在積極推動閩台深度融合發展的過程中，不斷檢視、梳理涉台法律、法規及規章中舊有生效卻不合時宜的法律規定，不違背中央對台政策的前提下，根據改革的現實需求，善用“先行先試”政策，擬定針對特定區域、特定人群而施行的試驗性規則，為中央層面的相關立法做出積極的探索。
其次，建立立法前評估機制，就是要根據閩台兩地經濟和社會發展的目標，結合自身的具體情況和實際需要，在進行廣泛調研、全面搜集資料和信息的基礎上，進行科學論證，恰當地評估本地區在立法方面的需要，並作出預見性的分析判斷，為立法決策和編制立法規劃提供切實可行的依據。在閩台融合過程中，探索“先行先試”涉台立法，應特別在立法前具體評估甄別重點領域的三類法律規範：國家已授權試點，可先行先試的規範；國家已授權試點但需相關部委出台具體支持法規規章的規範；國家尚未授權試點但福建省亟需立法授權支持的規範。
現實中，地方涉台立法雖然通常也有一些對立法必要性和可行性的說明，但總的來看，往往有時顯得比較簡單、原則，缺乏說服力，對法律的適用成本以及社會效益缺乏來自外部和內部的系統性論證。所以，應特別建立立法機關和社會公眾溝通平台，對閩台融合中涉及到的地方法律問題，進行科學的立法前評估，以此為依據，梳理並提出立法需求及相關依據。
在評估主體的選擇上，人大、台灣事務主管部門可考慮聯合或單獨在政府機關及司法機構中的涉台業務主管部門、台商協會等涉台民間自治社團、高等院校或研究機構中的涉台研究院所、兩岸仲裁機構、律師事務所、金融機構等涉台實務部門中建立基層立法聯繫點，並以此為基地開展論證諮詢、委託起草法律法規草案等立法前程序。在具體組織實施過程中，考慮到涉台信息可能因敏感或涉密需要特別調查許可權，在模式上若完全委託第三方，則有可能因信息獲取的缺失而導致結論有失公正和科學。故宜採用“立法機關、台灣事務主管部門主導，委託第三方參與”的方式，競爭遴選具有專業優勢的匹配第三方，與立法機關、台灣事務主管部門共同完成立法前準備工作以及立法論證工作。
再次，增加立法規則的透明度。值得肯定的是，2020年7月17日，廣東省為貫徹落實惠台政策措施，廣東省政府台辦、省發展改革委會同省科技廳等十四家有關部門，制定了一批貫徹落實相關惠台政策措施的辦事指南，分類分事項進行指引，基本包括政策說明、申報條件、申報材料、辦事程序、諮詢方式幾個部分。整體上，路徑清晰、要求明確，將各類優惠政策扎扎實實地落到實處。
當前，信息技術的飛速進步為透明度原則的實現創造了物質條件，透明度變得越來越容易實現。通過一個網站就可以將法律法規和政策措施向社會公開，既方便快捷又不會耗費太多的人力物力，甚至涉台法規草案和立法文件也可以在網上實現公開，鼓勵台胞參與立法進程，共同制定行業標準。政府相關部門提供諮詢範圍不僅應包括法律政策，還應包括投資機會和項目信息，後者是台胞更為關注的。所以，建議應建立及完善提供一般宣傳信息的政府門戶網站，線上發佈和提供信息、通知、評論和審查建議草案，諮商，同時開發建設數字“第一家園”對台一體化服務平台，完善信息推送制度和辦事指南。
最後，建立立法後評估機制，就是要通過精細化、科學化的標準對立法的品質進行評價，發現法律實施過程中存在的問題和不足，並適時加以修改完善。“承載法治的法律強調規則性和邏輯性，強調適用中的可操作性，但是法治並非、也不可能僅限於此，人類的倫理、道德、審美以及人類價值與人格尊嚴的共識等，也都在觀念、意識、精神和原則的層面上支撐和引導著法治的存在與運行。”〔17〕涉台立法萬不可與社會學或公共政策管理等經驗性學科切割，安身於純粹規範學科的世界之中，相反，它必須逐步面對法律實施效果而非效力之判斷，探討實際運作中的法律(law in action)，並藉此瞭解其在兩岸地方社會及文化脈絡中的存在、運作與影響。
（二）保障社會民生融合發展需求，拓展涉台地方立法所涉領域
如前所述，“非限縮型”的全面法治現代化就亟需我們關注所有台胞群體對象，積極探索在法制層面健全台灣同胞參與社會、文化活動的機制，鼓勵台灣同胞融入福建省法治發展進程。
從適用對象來看，在閩台胞包括了不同年齡、不同社會階層、不同行業的群體。在閩未來的涉台地方立法中，應更加關注多元化台胞群體的利益均等，實現權利保護的平衡。例如：在閩非台企中就業的台籍員工勞動權保護、在閩台籍未成年人的教育權保護、在閩困難台胞的社會救助權、在閩台籍配偶權利保護等不同利益群體的權利訴求等。
從內容來看，除了應繼續根據經濟融合發展需要増修規則外，還應逐步為基礎設施、社會領域、文化領域融合發展不斷增加或完善政策制度供給。
1. 經濟領域。江蘇省人大審議中的《昆山深化兩岸產業合作試驗區條例》（草案）中將經濟領域融合重點放在以下八個方面，即“健全管理體制機制、開展土地綜合管理改革試點、高新技術企業認定授權、擴大跨境人民幣業務試點、深化行政管理體制機制改革、促進投資開放和貿易便利化、深化落實台胞台企‘同等待遇’、優化台胞台企融合的法治環境”。〔18〕從法治保障角度而言，應依託福州（平潭）、廈門、泉州、漳州等對台產業園區和自貿區，由台辦牽頭，組成專家、實務管理部門工作人員的研究隊伍，探索推進各產業領域惠台政策管理機制化的實踐路徑，確保台胞台企市場參與的同等待遇、打造公平競爭法治環境、排除投資制度障礙與阻力。
當前福建省涉台專項立法中，經濟領域立法包括：《福建省閩台近洋漁工勞務合作辦法》《福建省實施<中華人民共和國台灣同胞投資保護法>辦法》《福建省促進閩台農業合作條例》《福建省台灣船舶停泊點管理辦法》。其中，閩台近洋漁工勞務合作業務已經日趨萎縮，可以適時啟動《福建省閩台近洋漁工勞務合作辦法》立法存廢審議；《福建省台灣船舶停泊點管理辦法》已於2018年新近修正；《福建省促進閩台農業合作條例》於2009年制定，已經順利實施十餘年，可適時進行立法後實施效果評估，研擬増修完善舉措。相較而言，目前，較為緊迫的是，應及時修訂《福建省實施<中華人民共和國台灣同胞投資保護法>辦法》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》於1994年制定，2010年修訂，時隔16年，衹修正過一次；相比其上位法《台灣同胞投資保護法》已多次修法，1994年制定，2016年修正，2019年修訂。隨著兩岸產業發展情勢變化，系列涉台政策的不斷出台，加上自貿區建設的推進，10年前修訂的《辦法》已經越來越滯後於閩台形勢。同時，2012年兩岸商簽《海峽兩岸投資保護和促進協議》、2019年頒佈《外商投資法》、修訂《台灣同胞投資保護法》等法律發展新情況，使得福建省台商投資保護也面臨新的要求。綜合考慮上述因素，為進一步深化閩台經貿合作，為台胞投資創造更加公平的投資環境，應考慮再次啟動福建省《辦法》的修訂。
2.基礎設施
當前兩岸產業合作中，生產要素的流動與障礙、基礎建設不足問題仍有改善與補強。在基礎設施連通方面，兩岸客運航線、物流交通、金門、馬祖同福建沿海地區通水、通電、通氣、通橋均是基礎融合發展的重要著力點。
跨境基礎設施連通，必然涉及兩岸不同法律制度和行政體制之間的衝突。圍繞基礎設施工程建設相關的行政管理、審批許可程序、安全及材料標準、施工資質、徵地拆遷、工程保險、環境保護、海域使用權、航道通行權、關稅制度、貨幣制度等，兩岸法律制度存在較大的差異。圍繞基礎設施運營，也存在口岸設置、行政管轄、營運救援應急預警、安全防務、特許經營等諸多法律差異。因此，閩台相關部門應未雨綢繆提前開展法律、政策和規則研究，先行佈局共同決策治理的協調機制，明確中央和區域許可權劃分，確定有決策許可權的主體；拆分出不同的法律議題，遵循“適用屬地法律”的基本準則，降解兩岸間法律和行政法規的衝突和複雜性。
|
