（三）司法協助範圍窄、程度低
首先，在大灣區建設以前，囿於歷史原因與人心問題，香港法律界不太信任內地司法水平，在審判業務上，司法裁判的認可與執行存在困難。2019年1月18日，內地與香港特區簽署相互認可和執行民商事案件判決安排，這意味著內地與港澳的民商事司法協助安排基本實現全覆蓋。儘管如此，目前，內地與港澳尚未就刑事方面達成有關協議，共同打擊跨境犯罪的力度有待加強。值得注意的是，此次內地與香港簽署的合作安排中明確排除涉及行政司法互助的相關案件。這也不利於妥善解決區際行政法律衝突。其次，在跨境調取民商事證據上，廣東九市司法機關要經過高級人民法院，程序複雜、訴訟成本高。最後，在相互執行仲裁裁決的安排上，香港的申請法院為高等法院，同樣也面臨法院申請的級別過高的問題。
（四）法律服務業合作緩慢
粵港澳法律服務業合作呈“單邊開放”格局。以律師業為例，當前，港澳的律師事務所可在廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴等地方與廣東內地的律師事務所進行合夥聯營，港澳的仲裁、公證等法律服務業也可在廣東試點運作。儘管內地已對港澳開放許多行業，但港澳當局在義務對接方面仍顯得畏手畏腳，並未完全對內地開放法律服務業，內地法律服務業難以直接為內地在港澳的投資者或者直接為港澳居民提供法律服務，加之現有新設合夥制聯營律師事務所的數量也是屈指可數，截至2018年底，在廣州、深圳、珠海三地共有十一家聯營律師事務所。⑧然而，少量聯營的律師事務所且業務範圍備受局限的法律服務業合作局面不能完全滿足大灣區各市居民在跨境法律服務上的需求。
三、大灣區經濟一體化的法治路徑
（一）建構大灣區經濟一體化應遵循的基本原則
首先，平等原則。衹有在遵循平等原則的基礎上，大灣區經濟發展才不會顧此失彼。大灣區經濟一體化是一個漫長的過程，不可能一蹴而就。大灣區合作各方均有平等的發展權利，大灣區經濟一體化正是為了保障這種平等的發展權而構築的。合作各方需要尊重各自的發展權利，推動各行政區域協調發展，不能因行政級別高低、經濟發展快慢等因素而區別對待。平等協商是廣東與港澳合作的前提和基礎，三方衹有平等協商如何解決各類法律衝突，方能尋求達成共識的最大公約數，畫出最大同心圓，合作共贏亦即水到渠成。
其次，協商原則。大灣區是典型的經濟開放型區域，在經濟交流合作中難以避免會產生利益衝突與合作困境，因此在合作中的協商必不可少。大灣區經濟一體化是以建立互利共贏合作關係為目的而進行的一種區域經濟活動。大灣區建設作為國家戰略，相比起以往的粵港澳合作框架而言，合作程度更為緊密、合作格局更為宏大。在融合發展中，不僅要素跨境流動的寬鬆勢所必然，甚至在大灣區的廣東各市間，也要打破本位思想和藩籬思維，創造自由寬鬆的要素流動機制。大灣區的生產要素要流動順暢，稅收標準、各項生產標準等儘可能保持一致，粵港澳創業者、就業者才能享受同等的生活便利。然而，大灣區的合作各方情況各異、制度不一，不啻跨行政區域，更跨法域。大多涉及大灣區事項均需要合作各方通過協商、談判之方式予以實現。因此，大灣區立法需要通過協商尋求合法性地方規制，構築公認的區域性規則。⑨
再次，互信原則。互信是大灣區經濟一體化構築之基礎。衹有做到互利互信，才能達致優勢互補，共同破解法律衝突，避免互相拆台行為。國際一流大灣區發展經驗表明：成熟的灣區經濟都有著合理的分工協作體系，明確城市與港口的角色定位，加強統籌規劃。在立法中堅持互信原則意味著大灣區各方應從國家層面樹立整體融合發展的指導思想，彼此協同構築高層次大灣區經濟一體化，為自身要素跨境自由流動提供政策和樹立法律權威。衹有樹立大灣區是一個整體的觀念，才能激發各市積極參與建設大灣區的熱情，才能在互相信任的氛圍中流露各自對立法協調之真實意願。
最後，共贏原則。《規劃綱要》強調，互利共贏是大灣區發展的重要原則。共贏是大灣區建設之終極目標，共贏最為突出的表現是互創價值。大灣區經濟一體化需要秉承同呼吸、共命運、心連心的態度，在合作的基礎上才能彰顯共贏理念的正能量，方能助推合作工程的完美構築。大灣區各方應拋開粵港澳各自為政的思維，尤其是克服龍頭概念，消除地方保護主義。更為重要的是，大灣區港深穗等核心城市，要跳出單一中心主義思維，秉持共建灣區核心城市圈的理念看待三城市的府際合作。講法治思維就不要講行政級別、考慮誰大誰小、誰高誰低問題。堅持共贏原則即是要拋開這種單一的、片面的法治思維，盡力在大灣區各市間樹立一體化發展的理念。⑩總之，大灣區各方衹有秉承共贏原則，才能真正有效地減少分歧，增加共識，助推大灣區經濟一體化之生成。
（二）多元立法路徑保障大灣區經濟一體化
首先，構建合憲性審查時代下大灣區各市立法的備案審查制度。《規劃綱要》多次強調，嚴格依照憲法和基本法行事必須貫穿於大灣區各項事務建設的始終。基於以上政策隱含的中央精神，建立憲法和法律委員會合乎時代和現實的需要。憲法和法律委員會成立後，鑒於基本法乃憲法體系中的重要組成部分，該委員會有必要將涉嫌違反基本法的港澳特區法律納入合憲性審查的範圍。概言之，憲法和法律委員會有必要與港澳特區的法律機關建立直接的立法備案審查機制以及違基審查制度。
其次，成立立法協調聯席會議。聯席會議作為粵港澳合作的典型路徑，在三地的環保合作等方面發揮了重要作用。故也可嘗試通過聯席會議的方式協調三地立法，由全國人大常委會授權立法協調聯席會議解決區際法律衝突問題。建議安排大灣區建設領導小組組長負責主持立法協調聯席會議。立法協調聯席會議解決大灣區經貿往來、城市群建設、司法互助、法律服務、環境合作治理等重要立法事項。由於立法事項涉及經濟社會發展的方方面面，為更好地避免法律規定存在漏洞，本文所言的“立法”囊括三地立法機關、行政機關、司法機關、監察機關等機關所制定的法律規範以及行業協會等社會組織所制定的示範法或者軟法。
最後，探索區際行政規則的法律地位。大灣區合作各市應致力於完善區際行政規則的法律色彩，就糾紛解決機制、合作方式與路徑等核心問題進行磋商，並適時提請全國人大常委會對粵港澳簽署的與大灣區有關的區際行政規則進行合憲性審查，並明確這些規則的法律效力，如可探索這些規則成為中國法的淵源之一，從而夯實大灣區經濟一體化的法律基礎。
（三）多維度構築跨境執法合作機制
第一，建立行政協作機構。國家發改委可作為大灣區的行政協作機構，或者粵港澳三地根據實際情況共同組建行政協作機構。行政協作機構並非是廣東九市與港澳的上級部門，而是作為一個大灣區經濟一體化的協作與監管機構。行政協作機構的主要職權在於優化行政服務，協同各市產業差異化發展、防範各市惡性競爭、跨境行政事務協調等，推動行政事務便捷化、電子化、智能化合作，推動各種生產和生活要素在區域內更加便捷流動和優化配置。
第二，完善海關協作機制。在內地整體上尚未完全達到港澳的發達水平之前，完全取消內地與港澳的出入境限制是不可行的，容易導致許多內地居民湧 入港澳，進而搶購奶粉、藥品等日常用品，也容易誘發內地居民在港澳生育子女的風險，最終破壞港澳的長期繁榮穩定。為此，大灣區海關協作的步驟必然是循序漸進的。進一步改革口岸通關政策，加緊解決三地通關高效、便利化問題是當務之急。首先，在“一地兩檢”區域試行“一地一檢”。創新查驗模式，采雙方同時查驗、一次放行模式，同時，也可加快推進單邊驗放。其次，現有的“兩地兩檢”變更為“一地兩檢”。借鑒深圳灣、拱北等關口的經驗，將福田等現有的“兩地兩檢”關口全面變更為“一地兩檢”，經驗成熟後，全面實現“一地一檢”，加快各市居民進出關口的效率，實現跨境通勤效率。再次，全面取消港澳車輛進入大灣區乃至廣東其他城市的數量限制，逐步放寬大灣區其他城市車輛進入港澳的限制。最後，逐步放開廣東九市居民進入港澳的限制。四步走：第一步，廣東九市戶籍居民進入港澳實行“一週一行”；第二步，在大灣區建設實效呈現時，廣東九市戶籍居民進入港澳實行“一簽多行”；第三步，待廣東九市與港澳發達程度無異時，廣東九市居民僅憑居民身份證、居住證等有效證件直接進入港澳。第四步，內地與港澳發達程度無異時，取消粵港澳各自設立的海關，雙方居民直接往來。
第三，逐步取消大灣區戶籍制度，深化民生共同發展機制。強化“大灣區居民”為身份概念的戶籍制度改革，逐步推行居住證制度改革，先易後難配套推動大灣區內各市教育、住房、醫療等要素的政府間義務對接。以往，許多港澳同胞懼怕內地醫療技術較薄弱、服務意識低，往往在內地患病後，不遠千里過關回港澳看病，這就大大增加了三地運作的時間成本與其他成本，不利於港澳同胞在內地的融合與發展。CEPA下，港澳居民可在內地開設獨資醫療機構，這應是一個重大利好消息。囿於各個公權機關在落實相關承諾的制度層面上有不同的障礙，大灣區作為深化跨境合作的重要示範區域，應盡力爭取首先在大灣區內落地相關制度，盤活相關配套資源，吸引更多的港澳居民往廣東九市內創業就業，逐步打破教育、醫療等資源在大灣區內分佈不均的局面，強化資源共享理念。
（四）加快推進司法互助類型全覆蓋
首先，加強民商事、刑事、行政司法互助。《規劃綱要》強調，打造大灣區法治化營商環境需要加強粵港澳三地的區際司法交流與協助。首先，民商事司法互助是大灣區司法互助的重頭戲。為加快推動大灣區民商事司法互助的進度，實現民商事任何領域的司法互助無障礙，促進大灣區經貿往來，廣東九市的司法機關可在最高人民法院的授權下，在大灣區內廣東九市的各級司法機關可直接與港澳各級司法機關在多個領域實行司法互助。
其次，刑事司法互助是大灣區司法互助的“老大難問題”，要逐步攻克。在立法協調聯席會議的指導下，經最高人民法院授權，大灣區可先行試點建立區際刑事司法互助機制。因粵港刑事制度差異大，廣東九市可與香港就貪汙賄賂等職務犯罪、詐騙走私等經濟犯罪等部分犯罪試行刑事司法互助；而粵澳法律特徵相近，成文刑事法為主，廣東可與澳門實行完全刑事司法互助，吸取2019年“逃犯條例”修訂中的經驗，最終逐步推動粵港澳全面實施區際刑事司法協助。
最後，行政司法互助是大灣區日益融合後或將出現的司法互助“新形態”。大灣區市場經營行為的行政監管、稅收行政、環境保護合作治理等行政事務具有跨境性，一方面，當大灣區某市居民對大灣區管理部門提起的涉及大灣區行政事務的行政復議、仲裁或者行政訴訟時，一些訴訟材料或者行政裁判的認可和執行或將跨法域，這就需要廣東九市或者港澳司法機關提供行政司法互助。因此，在立法協調聯席會議的指導下，經最高人民法院授權，大灣區亟需加強行政司法互助，構築合適路徑安排相關行政事務法律問題。
（五）提高法律服務業合作廣度與寬度
解決跨境法律人才的後顧之憂在於三地政府增強法治互信，在特定法律服務業務上降低各自的准入門檻。2018年8月，國務院宣佈取消港澳居民在內地的就業許可，同時，允許港澳居民申領內地居住證，這將極大提高港澳居民參與內地事務的便捷性，為大灣區跨境法律人才培養營造良好的制度環境。儘管內地已對港澳開放許多行業，恪守CEPA的承諾，但港澳當局在義務對接方面仍顯得畏手畏腳，並未對內地完全開放法律服務業，內地法律服務業無法直接為在港澳的內地投資者提供法律服務，上述規定頒佈至今，新設合夥制聯營律師事務所屈指可數。正因如此，港澳有必要根據實際情況，適當允許內地法律服務業在港澳開展，共同營造良好的大灣區法律服務業合作氛圍，為大灣區可持續發展保駕護航。同時，粵港澳高校共同培養既精通內地法也知曉港澳法的法律人才，可由教育部、司法部、廣東省、港澳特區共同認可這些法律人才的執業資格，允許其直接在大灣區內為各市居民提供法律服務。
四、結語
大灣區建設是港澳積極融入國家發展大局的重要平台，也是完善國家治理體系和提高治理能力現代化水平的重要基石。在大灣區經濟一體化的過程中，粵港澳間的各種障礙亦會隨之浮現。由於缺乏穩固的、系統的立法協調方式，大灣區經濟一體化的法治保障之路仍在探索中。綜觀當前立法、執法、司法等環節的痼疾，大灣區合作各方衹有團結一致、拋棄雜念、互利共贏方能逐步消除法律堡壘。期待大灣區經濟一體化的儘快形成，早日助推港澳與祖國內地同發展、共繁榮，在新時代下繼續煥發“一國兩制”的魅力。
注释：
①鄒平學、馮澤華：《改革開放四十年廣東在粵港澳法律合作中的實踐創新與歷史使命》，《法治社會》2018年第5期。
②如《澳門基本法》第五十條第十三項。
③如《澳門基本法》第九十三條。
④府際協議，在本文又稱為區際行政規則。
⑤朱孔武：《粵港澳大灣區跨域治理的法治實踐》，《地方立法研究》2018年第4期。
⑥沈涓：“區際衝突法的概念”，《法學研究》，1999年第5期。
⑦即違反《香港基本法》或《澳門基本法》的制度。
⑧魏麗娜：《全國首家律師事務所在廣東成立 廣東律師全國最多》，http://gd.ifeng.com/a/20181208/7085605_0.shtml，訪問時間為2019年10月20日。
⑨朱最新：《粵港澳大灣區區域立法的理論建構》，《地方立法研究》2018年第4期。
⑩參見鄒平學：《運用法治思維建設粵港澳大灣區》，載馬化騰等著：《粵港澳大灣區——數字化革命開啟中國灣區時代》，中信出版社2018年版，第187-189頁。
（全文刊載於《中國評論》月刊2020年7月號，總第271期） |
