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| “26 條措施”顯示大陸對台灣人民“軟的更軟”的政策主張 |
中評社╱題：民進黨當局對“26條措施”之反制與局限 作者：柳金財（台灣），佛光大學公共事務學系助理教授
本文旨在分析“26條措施”對台政策意涵，國、民兩黨依據其政黨利益對“26條措施”爭辯，及探討民進黨與其當局對“26條措施”之批判，最後則是提出初步結論。本文以為民進黨批判大陸當局提出“26條措施”試圖介入台灣選舉之說有其局限性。這固然對深綠選民具有些微宣傳之用，然更重要是，民進黨當局應提出有效對策因應之，一味反制批判恰恰凸顯其兩岸治理能力及政策工具之匱乏。
壹、前言
大陸當局為落實對台灣民眾“同等待遇”的承諾，近期由國台辦等22個相關部門，共同推出《關於進一步促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》（以下簡稱“26條措施”）。這“26條措施”前十三條是針對台資企業與投資、後十三條則是以台灣民眾為對象，在台商投資權益包括台企與陸企同等參與5G、循環經濟、民航、主題公園、新型金融組織等投資建設，在台灣民眾權益包括給予領事保護、農業合作、交通出行、通信資費、購房資格待遇、文化體育、職稱評審、分類招考等領域。
這些給予台灣民眾擁有與大陸民眾“同等待遇”的措施，有的學者認為除領事保護是“超國民待遇”外，其餘權益已屬“準國民待遇”。基本上，2018年2月28日“31條措施”屬於政策性、原則性、指導性的綱領，“26條措施”則是具體性、實務性的作為。這是大陸當局基於“兩岸一家親”理念，落實兩岸經濟社會融合發展策略，給予台灣民眾“同等待遇”，藉此實踐“融合漸統”、“反獨促統”目標。
然而，依據2019年11月“兩岸政策協會”針對“26條措施”進行民調顯示，僅有30.3%的台灣民眾認為有助於提升台灣權益、促進兩岸經濟交流；不贊同的為41.5%，無明顯意見達28.3%。顯然對“26條措施”有疑慮的台灣民眾比肯定民眾高將近11.2%，“兩岸政策協會”對“26條措施”調查顯示，認為“統戰作為”高於“權益維護”。此民調也恰恰顯示陸方公布“26條措施”其實對國民黨選情並無明顯助益，有關大陸當局藉“26條措施”意圖干涉台灣大選之說，實難成立。
根據《ETtoday新聞雲》針對“26條措施”調查顯示，對於大陸一再給予台灣的優惠措施的看法上，總體而論，台灣民眾的觀感好大於不好，其中有44.8％的民眾表示觀感好（含“非常好”15.0％與“好”29.8％），但也有38.8％民眾表示觀感不好（含“不好”15.9％與“非常不好”22.9％）。當問及民進黨當局應對大陸“惠台政策”的看法時，普遍台灣民眾認為民進黨當局欠缺應對信心，其中有37.3％的民眾表示有信心（含“完全有信心”14.1％與“還算有信心”23.2％），另也有53.2％的民眾表示沒有信心（含“不太有信心”28.6％與“完全沒有信心”24.6％）。這顯示台灣民眾對民進黨當局的兩岸治理能力，表達疑慮與不具信心。
貳、“26條措施”的對台政策意涵
大陸當局發佈“26條措施”，其目的旨在回應台灣民眾訴求，俾助台灣民眾在更大範圍、更廣領域分享大陸發展機遇及獲得更大利益。國台辦主任劉結一指出新措施確實是“真金白銀”，為台資企業及台灣民眾各提供十三條“同等待遇”措施，甚至有的學者以“準國民待遇”或“超國民待遇”讚譽之。大陸當局宣稱此係基於“兩岸一家親”理念，藉由兩岸經濟社會融合與交流合作，達成“融合促統”目標。
首先，這顯示大陸當局對台政策運用經濟社會融合途徑，更具細緻性、實務性及操作性。從2018年2月28日提出“31條”到2019年11月4日提出“26條”措施，對台優惠政策從原則性、綱要性、準則性邁向具體性、實務性及操作性，顯示大陸當局積極貫徹兩岸經濟社會融合策略。這兩份措施皆針對台灣企業及台灣民眾在大陸投資經營與生活、學習層面的“同等待遇”，包括擴大投資參與的範圍、減稅以及補助的申請、就業就學、居住等等。“26條”更擴大台商投資的範圍，包括5G、資源回收、航空、主題公園、小額貸款公司等等；同時增加台商融資的渠道，並提供貿易救濟及保障。開放台灣輸陸商品快速驗放模式，建立可信的第三方驗證。在台灣民眾權益保障方面，提供更多在生活、就業、就學便利與“同等待遇”；加強使領館對台灣民眾協助、強化體育運動人才交流。
其次，這凸顯大陸當局對台政策轉向採取攻勢戰略，而民進黨當局對陸政策陷入採取被動、反制的守勢戰略之困境，而此守勢戰略極易導致自我邊緣化。民進黨當局指控“26條措施”是“兩面手法”、意圖干擾台灣大選、充當“一國兩制台灣方案”的行動方案，以政治目的批駁經濟社會權益保障，這凸顯民進黨兩岸關係處理能力及治理能力有待提升，無法提出創新、宏觀的政策領域與陸方進行政策競爭。蔡英文執政後兩岸政策流於批評、反制、道德勸說、法律嚇阻效應，例如反制申領“大陸居住證”、處罰擔任“社區主任助理”、反對陸配公民權及身分證取得“六改四”年限；通過相關“國安五法”修正，及聲稱通過“中共代理人法”及“反滲透法”逕付二讀；修法限制國民黨要員參與“國共論壇”；提出“不樂見”地方首長參與“海峽論壇”，凡此皆會產生“寒蟬效應”，進而限制兩岸交流與合作幅度與深度，從而導致兩岸人民敵意如螺旋般攀升。
再者，顯示大陸對台政策立基於“台灣民眾本位”思考，著眼於建立爭取台灣民心工程。當陸方落實“更寄希望於台灣人民”戰略思維時，透過兩岸經濟社會融合措施，實現給予台灣民眾“同等待遇”；從實踐對台“三中一青”（中小企業、中低收入、中南部以及青年）轉向“一代一線”（青年一代及基層一線）時，對台政策是以“台灣民眾為本位”思考，顯示對台政策更具穿透性及鏈結台灣社會。然民進黨當局的兩岸政策取向，卻缺乏以“大陸民眾為本位”思考，不僅缺乏經濟社會政策領域積極交流作為，甚至相關施政作為被視為採行一系列“去中國化”措施及邁向“文化台獨”、“漸進式台獨”目標。民進黨當局在欠缺兩岸經濟社會交流與合作的政策工具下，無法進一步營造兩岸人民親善關係，導致大陸民間社會“武統”威脅聲浪增高；尤其是被批判為走向“去中國化”、“文化台獨”及“漸進式台獨”，從而增加台灣安全被威脅之風險。
最後，兩岸政策應奠立在“既惠台也惠中”基礎上，平等互惠交流、互信合作。民進黨當局批判“31條措施”、“21條措施”皆是“名為惠台，實為鎖台”、“名為惠台，實為利中”。尤其批判“26條措施”實際上是“一國兩制台灣方案”的行動方案，意圖以此框架台灣及損害台灣人民實質利益。這種 “名為惠台，實為利中”說辭有其根本性的邏輯缺陷，事實上“惠台”與“利中”並非完全相悖離、可以是同時存在。台灣企業與民眾可以共享大陸經濟發展的共同機遇，台灣可以透過兩岸經濟與社會交流合作，達到“壯大台灣”目標。
既往國民黨當局與大陸當局基於“九二共識”所簽署“23項協議”，尤其是“兩岸經濟合作框架協議”（ECFA），即使民進黨當局不承認“九二共識”，仍宣稱信守遵循兩岸當局曾經簽署相關兩岸協議。民進黨當局曾質疑“26條措施”是“一國兩制台灣方案”的行動方案，援引推論前述“23項協議”也是嗎？尤其是簽署“兩岸經濟合作框架協議”也是基於“名為惠台、實為利中”政治動機嗎？果真23項協議原旨是“利中不惠台”而非兩岸平等互惠，民進黨當局是否考慮在不承認“九二共識”之時， 也連同拋棄“標籤化”為“一國兩制台灣方案的行動方案”的“23項協議”嗎？這顯示兩岸當局若採行單方片面、不待協商、操之在己的單邊行動，往往為彼方所“標籤化”、“污名化”及加以反制，從而降低其政策影響效應。
叁、國、民兩黨對“26條措施”的爭辯
儘管大陸當局對台政策具有“硬更硬、軟更軟”的雙元政策結構特性，然而“和平統一”而非“武統威脅”的兩岸發展路徑及目標，仍是對台政策主軸基調。唯藍綠政黨基於各自政治利益，也有不同詮釋與因應。
首先，國、民兩黨基於各自政黨利益而有相異詮釋。從對台“31項”到“26條”措施，基本上屬於大陸當局對台政策中經濟社會融合策略之完善，有其政策發展邏輯與軌跡，並非以影響台灣大選的選情變化為政策思維之主軸。然無庸置疑的，在客觀效應上也會影響選舉中兩岸政策辯論。由於國民黨、民進黨在意識形態、國族認同之差異，也會產生不同國家利益界定。故國、民兩黨對“26條措施”的解讀，也會從自身需求採取片面有利於己方式詮釋，民進黨當局跳躍式地解讀為“意圖影響台灣大選”，國民黨則是誇大化的解讀是“衝著中共代理人相關法案修法付委”的選舉操作，兩造解讀各有其局限性。
其次，對於國台辦發布的“26條措施”，蔡英文當局、陸委會、外交部、經濟部及民進黨的反應仍非常制式化，主要是從經濟社會領域之懷柔與吸納、統戰分化及介入台灣大選的角度，抨擊“26條措施”是“名為惠台，實則利中”；並指稱“大陸意圖以此框架台灣”、“大陸企圖介入影響台灣選舉”等，而非是考慮兩岸交流衍生問題如何協商解決，藉此以滿足台灣民眾之實際需求及解決衍生問題。 民進黨當局直指大陸當局再度推出“26條措施”，祇是掩飾所謂惠台“31條措施”執行不彰之事實。
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