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| 香港需要具備“賢能愛國者”資格的特首帶領特區管治團隊和香港社會“開新篇” |
中評社╱題：“以港鑒台：‘一國兩制’的中期時刻與新篇章” 作者：田飛龍（北京），北京航空航天大學高研院/法學院副教授、全國港澳研究會理事、海峽兩岸關係法學研究會理事、法學博士
【摘要】“一國兩制”是中國解決國家統一問題與現代化發展問題的長期戰略和創新型憲制安排，在港澳優先實踐，但其出發點和落腳點都集中在台灣問題上。香港是“一國兩制”港澳台實驗的最具影響力和示範性的制度平台，香港回歸25周年之際對“一國兩制”香港經驗進行簡要總結，可以對澳門實踐及台灣方案起到重要的借鑒和啓示作用。香港回歸以來的治亂演變有歷史原因，也有制度原因，是中國改革開放以及與世界體系頻繁、深度互動帶來的正常範疇的風險和挑戰。作為開放性和實驗性的制度安排，“一國兩制”的制度收益和制度風險是有正相關性的，但是當制度風險達到極限時必須引入制度補強，才可延續制度整體的安全性與生命活力。香港回歸25年來，繁榮穩定的基本面及法治體系、國際地位得到有效延續，但國家安全、選舉安全及愛國者治港出現嚴重威脅和挑戰，國家審時度勢引入香港國安法和新選舉法，以“愛國者治港”根本原則矯正“一國兩制”觀念與制度體系偏頗，推動香港由亂返治，由治及興。香港經驗的固有架構及其調整改良的豐富發展，既是“一國兩制”本身反思理性的完整呈現，也對台灣方案帶來直接衝擊、影響和啓發。今年也是“九二共識”提出30周年，這是兩岸和平統一進程的里程碑，內含“兩岸同屬一中”和“兩岸共謀統一”的核心意涵與原則。“兩岸同屬一中”指向了“一個中國”的政治國家基礎及中華民族共同體。“想象共同體”的民族主義理論及其引入對台獨分離主義有嚴重誤導，也遭到不當利用，應當進行理論層面的澄清和匡正。在“一國兩制”中期時刻後的下半場，香港經驗將沿著正確和完善的制度軌道繼續探索和發展，而台灣方案也可藉助香港經驗及自身實際獲得有序的理性展開，從而為民族復興和人類命運共同體建構提供某種獨特智慧和方案。
一、引言：“一國兩制”的中期時刻
2022年4月29日，李家超先生發布香港特首競選綱領，標題赫然而出——“同為香港開新篇”。香港回歸已有25年，成就和挫折并存，確實需要具備“賢能愛國者”資格的特首帶領特區管治團隊和香港社會“開新篇”。“一國兩制”是國家大戰略，要解決國家統一問題，也要解決國家現代化問題。“開新篇”是有歷史背景和制度基礎的，是在“一國兩制”框架內的更新與改良。
“五十年不變”，這是《中英聯合聲明》與《香港基本法》共同規定的香港“一國兩制”制度實驗的周期。這一規定既有辯證法的智慧光芒，也有實驗主義的制度理性①。在1984年的歷史時間點上，香港和平回歸本身就具有重大的民族歷史意義，標志著以國家實力為基礎、以和平談判為方法的“一國兩制”在實現國家和平統一方面取得了重大突破，是中國重新成為世界大國及在世界體系中獲得平等地位與相互尊重的里程碑事件。《中英聯合聲明》體現了中國的和平統一意志和智慧，體現了中國堅持主權立場和靈活設計自治制度的國家理性與國家自信。這是民族復興和融入世界主流體系的特定成就，開啓了香港回歸過渡期及回歸後良好治理的新紀元。《香港基本法》則是在中央既有政治決斷與憲法秩序內展開的“一國兩制”範疇的具體立法，是“一國兩制”獲得的第一個法律肉身。鄧小平同志在1990年高度肯定這一部開創性法律，稱之為具有“歷史意義”和“國際意義”。“一國兩制”的香港實驗是面向世界、面向未來的，是改革開放的國家發展理性與世界體系良性互動的具體制度成果，也是建立中國與世界體系結構性互信的杠杆和橋梁。
香港實驗的意義是雙重的：其一，香港本身的和平回歸、繁榮穩定及對國家現代化的獨特貢獻，這是香港“一國兩制”內在的國家理性②；其二，香港對“一國兩制”先行先試，以建設一個繁榮穩定、民主法治及國際地位凸顯的“新香港”作為對台灣回歸的先導與示範。在中央決策者看來，“今日香港，明日台灣”是“一國兩制”實驗邏輯的自然展開與擴散，不僅證明了這是港澳台和平回歸的最佳方案，也進一步證明了中國特色社會主義的包容性、創造性和優越性。從中央層面而言，“一國兩制”始終是國家戰略和國家制度方針，是針對港澳台之和平統一問題的國家謀劃，其本質與靈魂在於“一國”的和平倫理、發展理性及與世界體系溝通的非冷戰意圖。香港實驗是“第一隻螃蟹”，澳門實驗對香港先行經驗有藉重也有個性特色，澳門特色“一國兩制”③有效補充和支持以香港平台為標志的“一國兩制”國家制度實驗，并以二者的整體經驗和吸引力對台灣回歸產生強大影響力。因此，香港制度實驗的穩定性、波動性與具體走向，就是“一國兩制”生命力的核心指標，對台灣回歸的直接影響和衝擊是巨大的。
與港澳“一國兩制”的實驗進程相比，台灣回歸是一項更為複雜和艱難的國家統一工程。2021年10月9日，習近平總書記在紀念辛亥革命110周年大會上發表了重要講話，強調指出：“台灣問題因民族弱亂而產生，必將隨著民族復興而解決。”台灣的歷史比港澳複雜，在中國近現代史上的殖民、反殖民與國家建構的過程及其遺產層層叠叠，其回歸與分離的張力波動表徵的恰是“民族弱亂”的病理深度和“民族復興”的康健進度。民族復興與國家統一之間存在強關聯，這是中華民族共同體內在凝聚和團結復興的不變意志，是“大一統”政治倫理與政治傳統在民族國家時代的規範追求。基於“民族”的共同歷史根基和“民族主義”的共同體想象與認同，“九二共識”應運而生，構成兩岸歷史關係與法權關係的政治基礎，而“一國兩制”台灣方案④則屬於以“九二共識”為前提，激活其中的“共謀統一”的共識要素和憲制意志的推進性倡議和架構。
2022年是“一國兩制”香港實驗的中期時刻，香港制度即將轉入下半場，迎來新周期。2022年也是“九二共識”達成的30周年，是“一國兩制”台灣方案艱難轉進和尋求突破的重要歷史關頭。我們如何重新理解和評估“一國兩制”？如何以香港經驗助成台灣方案的啓動和進展？如何在變動的世界體系與世界秩序中接力推進國家和平統一與國家現代化的歷史進程，為民族復興與人類命運共同體建構提供來自中國的智慧與方案？這是香港“一國兩制”下半場與新周期之展開需要確定的歷史和制度基礎，也是謀劃推進台灣方案的必要參照。
二、香港回歸以來的治亂演變與制度體系的結構更新
回歸以來的香港治理，在制度來源上包括國家立法和原有法律體系，二者之間并非自然融洽，而是存在著衝突和張力。1999年“居港權案”中香港司法權對中央權力的嘗試性挑戰表徵了香港管治精英對自治權高度與香港制度優越性的特定理解和踐行，也昭示著香港平台制度鬥爭的激烈和繁複。2003年反對“23條立法”的50萬人大游行，顯示了香港公民社會的民主意志和運動能量，國家安全在香港缺乏民意認同和制度基礎。香港回歸，“一國”大局雖定，“兩制”張力不斷凸顯，并帶動社會力量和外部干預勢力介入混戰，對“一國兩制”的制度安全構成越來越大的威脅和挑戰。
2022年，香港回歸25周年，也是以“愛國者治港”為根本原則和制度紅綫的新選制的政治收穫之年。儘管遭遇第五波疫情的肆虐，香港在中央全力支持下仍能平衡處理抗疫、民主與民生的多重事務，在2022年5月8日依法有序完成新特首選舉。這是一個里程碑的日子。“愛國者治港”帶來了香港政治社會文化與制度的觀念革命，在功能意義上等同於香港“二次回歸”與嚴肅的“去殖民化”。這一補課式的進程之所以能够揭幕，固然在於香港反對派的底綫破局之極端威脅，更在於國家體系制度自信的確立。“一國”沒有自信，“兩制”張力和制度漏洞便無人問津，或敷衍拖延，或掩蓋遮蔽。如今，國家自信已然回歸，國家權力也就理直氣壯地合法進場了。理解香港國安立法和新選舉法的改革大事，需有歷史意識和大局觀念。⑤
新選制嚴把“愛國者”的法律資格審查關，確保了選委會選舉、立法會選舉和特首選舉屬於“愛國者”之間的公平競爭游戲，實現了反中亂港勢力出局的制度治理效果，香港管治邁入“愛國者治港”的新時代。香港正在經歷由亂返治、由治及興的轉變過程，我們可以從中獲得關於“一國兩制”及香港繁榮穩定的諸多經驗和啓示。
香港回歸時，從中央到香港本地再到國際社會，對於在“一國兩制”框架下維持長期繁榮穩定有著積極期待，但也存在種種質疑和憂慮，甚至出現了獨特的“回歸移民”現象。“一國兩制”是一個新事物，香港是第一個吃螃蟹的地方，香港“一國兩制”的成敗得失對澳門、台灣均有直接影響。“一國兩制”是國家治理命題，也是世界體系命題，其所承載和探索的根本目標既包括國家的現代化，也包括以非冷戰方式追求社會主義與資本主義兩個體系的和平發展之道。因此，“一國兩制”的治理走向，既關乎民族復興的國運，也關乎世界和平的大局。
但香港管治并非一帆風順，從其體制、社會到外部環境均存在較大的對抗因素和風險性。2019年修例風波，全港性的黑暴之亂，以及外部干預勢力如入無人之境的極端介入，使我們充分理解到了香港平台潛藏的風險和危機。事實上，對這種體系性的風險與危機，中央是存在一定預判的，比如2014年治港白皮書提出了“全面管治權”的整合性法理架構，但其付諸實踐卻要晚得多。如果追溯香港回歸以來的社會運動史，我們會發現前後相繼的風險升級綫索：2003年“23條立法”的大游行與立法挫折；2012年反國民教育運動與認同之爭；2014年非法占中與普選之爭；2016年旺角暴亂與青年勇武派的登場；2018年反對“一地兩檢”與融合發展的心理抵抗；2019年修例風波與“港版顔色革命”之決戰；2020年“選舉奪權計劃”與完全自治的迷思。這些所有的社會運動導致香港陷入“抗命歧途”⑥，彰顯了香港“愛國者治港”社會政治基礎的薄弱和特區自治能力的內在缺陷，也暴露了香港本土極端勢力和外部干預勢力的顛覆策略和破壞性能量。
這些亂象需要追溯亂源，才能對症下藥，由亂返治。從主要的亂源角度，我們認為回歸以來的香港在如下方面存在制度性和社會基礎性缺陷：其一，“愛國者治港”的社會政治基礎未能得到鞏固，多個功能界別和區域、基層空間被反中亂港勢力劫持，愛國建制派的選戰和管治權安全的保障面臨不斷惡化的政治處境與挑戰；其二，基本法確立的行政主導體制運行不暢，陷入制度性困境，其困局因素包括立法會的惡意拉布、司法複核的過度壓制、公務員體系的保守抵制與社會運動的激進施壓，這些因素反映出香港管治體系內反中亂港勢力的強大能量和社會治理層面本土激進派的顛覆性力量，內外夾擊導致特區管治舉步維艱，民主發展畸形變異，民生保障難以推展；其三，“選舉中心主義”的政改鬥爭和選舉工程，造成社會嚴重撕裂，造成外部干預勢力對香港政治的強勢滲透和控制，造成香港法治秩序和發展利益不斷遭受侵蝕和破壞，香港良政善治欠賬日多；其四，香港深層次社會矛盾未能得到聚焦回應和強有力解決，出現了嚴重的貧富分化、住房困難、青年發展空間受限等社會不正義、不平等現象，不斷激發民怨和抗爭風潮；其五，外部干預勢力持續利用香港社會政治矛盾以及香港與內地矛盾，挑撥是非，操縱民主發展，煽動極端對抗，試圖將香港打造為顛覆中國社會主義主體制度的基地和橋頭堡，并以非法干預和長臂管轄的制裁對香港進行壓制和脅迫。這些亂源相互滲透和影響，波及香港制度安全和人心團結，最終造成了修例風波之亂。面對亂象與亂源，中央果斷出手，在“一國兩制”框架和國家法治範疇內引入新法，重塑人心，追求善治，取得了重大進步。
治亂問題歷來是政治的頭等大事，因為如果不能實現穩定之“治”，就不可能有任何可持續的發展和進步。“一國兩制”的初衷之一是香港的繁榮穩定，這不僅僅是一種目標，也是一種政治上的責任倫理。繁榮穩定內含一種辯證法結構，即穩定是繁榮的基礎，而繁榮是穩定的目標。香港上述亂象和亂源，在中央層面有著正確的研判和積極的應對。中央治港，首先是從制度上找原因，對症下藥；接著從社會層面切入，尋求社會基礎的修復與重構，確保“愛國者治港”扎根深厚，牢不可破。
制度層面的撥亂反正涉及法理與制度體系的重構。面對香港回歸以來對“一國兩制”基礎法理的種種誤解和扭曲，中央在2014年發布治港白皮書，提出了“全面管治權”概念。誰有主權，誰就有全面管治權，但其具體行使需要藉助法律形式。這一概念的激活是至關重要的，為中央因應香港亂局提供了法理正當性。從法理上看，全面管治權包含中央直接管治權、中央授權及對授權的調整權以及中央對自治權的全面監督權。“一地兩檢”的合法化，得益於中央依據全面管治權最終作出的“人大決定”。而全面管治權最典範的行使，當屬於香港國安法的引入。香港國安法在23條立法之外采取了“決定+立法”的制度模式，激活了中國憲法上的“一國兩制”制度創制權，又將香港國安法列入基本法附件三，實現了與香港自治權體系的有機結合。香港選舉制度改革的基本制度模式參照香港國安法，采取“決定+修法”的方式完成。在選舉修法的過程中，“愛國者治港”得以確認為“一國兩制”的根本原則⑦。
如此，則中央以“全面管治權”和“愛國者治港”作為法理根據，以香港國安法和新選舉法作為制度根據，對“一國兩制”制度體系進行了結構性重構，有效維護了國家安全和選舉安全，并以“愛國者治港”指導香港社會展開一系列的界別治理、社團治理、文化治理的社會面改革，深化和鞏固了“愛國者治港”的社會政治基礎。社會層面的“愛國者”治理改革，是更加深刻與長期化的治理事業。隨著香港國安法、新選舉法的具體實施，反中亂港勢力紛紛解散或跑路，外部干預勢力遭受打擊而有所收斂，愛國愛港力量不僅牢牢掌握管治權，而且逐步取得了香港的社會領導權和文化領導權。當然，香港本土派的政治與文化力量仍然存在并采取了攬炒、抵制的策略，而外部干預勢力絕不甘心失去香港牌，故制度和社會層面的相關鬥爭遠未結束。
這就是香港回歸25周年在政治發展與法律治理層面的基本狀況。在中央的撥亂反正之下，香港重回繁榮穩定，法治體系有序修復，融合發展逐步展開。但香港所面臨的國際環境和世界體系處境有所惡化和波動，美國涉港立法特別是2020年的《香港自治法案》規定了遞進式的長臂制裁框架，非法干預和制裁不斷加碼，而來自美國盟友體系的協同制裁也有所增加，英國的新BNO政策對香港資金、人才和社會穩定性造成負面影響，本土派出走帶來了“港獨國際路綫”的長期威脅和隱患。這些內外挑戰都需要中央和特區政府全面準確理解和運用“一國兩制”，堅定推進“愛國者治港”的制度與社會實現，牢牢抓住并促進香港國際地位和角色的固有優勢和發展優勢，統籌安全與發展的平衡關係，如此才能確保“一國兩制”行穩致遠。
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