中評社╱題：民進黨當局開放美萊豬政策之政治效應 作者：柳金財（台灣），佛光大學公共事務學系助理教授
民進黨政府並不尊重立法院和在野黨及各地方政府，運用強勢壓制而非溫和開放政策溝通模式，從中央層次不良溝通延伸至地方層級政治互動與治理危機。這不僅惡化政黨間良性互動，也傷及中央與地方關係，毫無助於建立理性政黨政治及中央地方制度性分權。就此而論，開放美萊豬進口政策，適足以提供台灣民眾黨、國民黨以“地方包圍中央”策略之實踐場域，導致執政中央民進黨政府陷入“四面楚歌”治理困境。
壹、前言
針對民進黨政府通過2021年元旦開放含萊克多巴胺美豬、30月齡以上美牛進口，2020年12月24日立法院院會表決九項相關行政命令及修正法案。反對美國萊豬進口一向是台灣朝野難得的政策共識，然早在民進黨未執政時已有開放之議。蔡英文總統表示在2012年之前，國際上針對萊克多巴胺的含量，並沒有規範標準；但在2012年的7月，經由國際標準的制定，以及後續的風險評估，逐漸纍積出更多的科學證據，當時處於反對黨的民進黨也曾因此修正立場。
民進黨政府在2020年8月28日宣布開放美國萊豬進口政策，導致台灣社會議論紛紛、沸沸嚷嚷，不斷爆發激烈政策辯論及社會抗爭，重創原本已惡性循環政黨政治互動，加劇民進黨執政中央與在野黨執政地方政衝突、行政權與立法權衝突，及與公民社會團體緊張、對立與衝突。儘管台灣民眾普遍持反對萊豬進口意見，不贊成為拓展“國際空間”而犧牲“健康權益”，但民進黨政府堅持以行政命令方式，後送至立法院審議方式為之，運用完全執政力量優勢推動萊豬進口。
2020年台灣大選後，美國在台協會主席莫健與在台協會處長酈英傑即雙雙呼籲民進黨政府，“儘快處理美豬美牛問題”。美國貿易代表萊特海澤明言，台灣仍限制美豬美牛產品進口；解決美豬美牛問題，對強化與台美貿易投資關係十分重要。美國商會更發表《2020年度白皮書》，呼籲美國應強化對台經貿關係，並建議應積極評估簽訂台美雙邊貿易協議（BTA）；同時倡議雙方應“務實”解決美豬、美牛等歧見。這也是蔡英文為何提出開放美萊豬進口，涉及台灣經貿戰略避免被邊緣化。然伴隨美國政黨輪替前後政府政策立場改弦易轍，拜登政府明白指出在美國國內勞工、教育等問題尚未完善處理前，不會與其它國家進行協商經濟協議。
本文擬探討民進黨政府開放美萊豬進口政策之政治衝擊效應，主要集中在對台灣中央與地方關係（簡稱央地關係）及拓展國際空間兩項討論。本文初步認為在拜登宣告延緩與各國協議貿易協定之際，民進黨政府勢必要吞下眼前政策苦果，開放美萊豬成為拓展國際空間無法避免的“必要之惡”，未蒙其利先受其害。且開放美萊豬進口政策，不僅挫傷蔡英文及蘇內閣支持度及形象，且隨時間推移反對聲浪漸增加，若是此時再開放日本核災區食品入台恐產生“共振效應”，恐陷入不可治理困境及執政危機。與此同時，開放美萊豬進口已經衝擊台灣的央地關係，導致兩者間互動更陷入深具敵意的博弈關係，反萊豬事件提供國民黨結合公民團體、地方政府及泛藍選民、中間選民之“選擇性集體誘因”機會及動力，給予“地方包圍中央”、“社會包圍政府”實踐場域，從而利於國民黨在2022年台灣地方大選中攻城掠地。
貳、開放美國萊豬進口沖擊台灣央地關係
台灣開放美國萊豬進口政策，引發民進黨執政中央與在野執政地方之政策衝突，形成在野聯盟以“地方包圍中央”壓倒性態勢。根據《台灣民意基金會》十一月二十四日公布的民調，六都包括台南市和高雄市在內，反對美萊豬進口比例皆遠遠超過贊成比例，六都以外的十六縣市亦然。國民黨掌握地方執政十四個縣市及十七個縣市議會，運用《食品安全自治條例》（以下簡稱食安條例）抗衡民進黨執政中央政策指令。幾乎國民黨所能掌握的地方政府或議會皆訂定條例限制瘦肉精檢出，要求“豬肉”必須達到瘦肉精零檢出標準。
首先，國民黨運用以牙還牙策略，採取強勢作為透過地方議會通過食安條例，產生地方政府對中央政府權威之挑戰。由於地方議會通過食安條例，並非各地方政府所能掌握，民進黨執政縣市若無法掌握地方議會席次過半，也無法阻止該縣市地方議會之立法、修法行為，甚至在該地方議會壓力下採行與中央執政民進黨政府不同的措施及標準。國民黨主控地方議會藉由修法，要求民進黨主政地方政府實施，驅使民進黨執政地方政府，抗衡民進黨執政中央的政策指令。從民進黨籍桃園市長鄭文燦、高雄市長陳其邁呼籲中央統一解釋，避免各地方“一國多制”混亂局面可見，萊豬事件確實激化民進黨執政中央與民進黨執政地方、國民黨執政地方關係之衝突。
國民黨主政的地方政府及地方議會，採取“以牙還牙”反制策略，運用強勢議事主導應對相對弱勢民進黨地方議員；及採取修訂食安條例之法律工具，應對中央執政民進黨政府；同時結合地方民間社會團體進行政策倡議及發動一連串抗爭活動。由於民進黨執政的中央層級政府採取自上而下單向決策模式，壓制行政權與立法權相互制衡關係，導致在完全執政下立法機構淪為行政機構的“橡皮圖章”，中央試圖以垂直命令壓服地方，及執政黨運用優勢席次強行通過法案致政黨間政治互動不佳所致。國民黨試圖運用地方自主性及治理優勢，擺甩民進黨運用完全執政掌握立法院優勢席位之壓制，尋求政策自主性。
其次，開放美國萊豬政策屬於重大公共政策，然卻以行政命令審核，黨意與民意落差極大，反而成為“地方包圍中央”的有力社會基礎，此將不利於民進黨選情。從法規預告時間縮減、欠缺公聽會、座談會及諮詢會議召開，已被質疑跳脫既定相關立法程序；尤其是類似重大公共政策本可依據公民公投方式決定之，這也符合民進黨所追求自由、民主、人權及參與的傳統價值與理念，然卻背離以直接民主方式由公民投票議決制度設計。尤其2020年12月21日民進黨中央黨部公佈民調，提出衹有7.7%台灣民眾對美萊豬進口政策感到不滿，此一民調引發外界譁然及爭辯。若對比東森ETtoday新聞雲民調結果反對者達75.5%、YAHOO民調反對者約92.7%、台灣民意基金會調查達67%，台北市政府研究發展考核委員會調查反對聲浪也高達53%，皆高於民進黨調查反對者僅佔7.7%的結果。
面對如此截然對立的民調結果，民進黨最高權威當局、全黨黨意與台灣社會民意，顯然有巨大民意差距。這樣的民意落差恰恰提供國民黨運用公投方式，以美萊豬進口議題成為政治動員的社會基礎。民進黨在2018年11月台灣地方大選中因綁公投而遭遇慘敗，國民黨動用公民投票塑造政策議題，搶奪政策發言權，從而贏取十五個縣市執政建構“地方包圍中央”的策略。民進黨在地方大選慘敗後，又將公投綁大選加以剝離，2021年是公投年及2022年是台灣地方大選年，試圖擺脫公投議題對選民投票行為影響。原先由民進黨所倡議公投主張及直接民主價值，已反轉變成國民黨攻伐民進黨之政治利器，政黨政治已主客易位、攻守易勢。儘管目前國民黨利用公投試圖進行政治動員，爭取政黨認同及支持，從而為2022年地方大選獲勝鋪路；但民進黨則有意“冷處理之”，避免民意被過度集體動員，從而不利於其地方選情。
再者，國民黨透過地方議事主導權，令民進黨執政地方政府與中央政府產生法律衝突。例如民進黨雖主政台南市政府，但市議會在無黨籍及國民黨主導修正食安自治條例，嚴格規範輸入、輸出、製造、加工、調配等國內外豬肉製品，不得檢出乙型受體素；即使殘留量在衛生福利部訂定標準內，仍會受罰；“儲存”、“運送”萊豬皆屬違法。而嘉義縣及屏東縣等民進黨主政縣市政府，地方議會也通過類似規定。民進黨主政桃園、高雄更將禁令擴大至“一切含萊劑肉品”，國民黨主導地方議會通過豬、牛、雞等肉品皆不得檢出瘦肉精的規範。
在國民黨執政地方政府及佔優勢地方議會，將運用萊豬事件強化對民進黨執政中央的對抗力度。例如12月8日新北市議會三讀通過修正《新北市食品安全衛生管理自治條例》第六條之一、第十七條之一，增訂新北市販售的豬肉及其製品不得檢出萊克多巴胺。同時，要求新北市業者須瘦肉精零檢出，否則可罰3到10萬元。國民黨黨團以甲級動員，要求停止討論直接表決，藍營最後憑藉人數優勢，以36票過半人數三讀通過修正。
針對修法方向若與執政民進黨中央政策牴觸，自治條例送中央可能遭行政院退回，新北市長侯友宜宣稱若行政院有不一樣的看法，新北市將提出釋憲、訴願，採取法律解決措施，這加劇中央與地方法律衝突。同時，美國萊豬進口政策提供國民黨連結社會團體共同進行議題抗爭媒介，例如11月9日國民黨台中市黨部結合台中市卓越青工總會舉行“美國萊豬進口對國民健康影響”記者會，公布民調顯示對政府開放瘦肉精美豬進口，55.1％不支持，19.5％支持，對中央可能宣告台中市政府零檢出無效，62.7％民眾不認同，並呼籲號召全民上凱達格蘭大道抗議民進黨政府，表達拒絕萊豬的民意。
國民黨試圖擴大中央與地方在萊豬進口政策之衝突領域。衛福部要求業者標示豬肉產地，至於揭露豬肉有無含萊劑則採“鼓勵自願”標示。地方政府則認為僅標示產地，難以分辨是萊豬或非萊豬。台北市強制豬肉進口商提供自主檢驗報告。這導致全台各縣市豬肉商品，從運送、販售、標示皆呈現“一國多制”混亂，缺乏一致性統一作業標準，令基層稽核人員及民眾無所適從。
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