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| 中美關係變化受到兩國智庫與媒體的高度關注 |
中評社╱題：《美國對中華人民共和國的戰略方針》評析 作者：王偉男（上海），上海交通大學國際與公共事務學院副研究員、台灣研究中心常務副主任
美國行政當局於2020年5月20日發佈的《美國對中華人民共和國的戰略方針》，是美國歷史上首份綜合性對華戰略文獻，標誌著美國首個對華戰略的誕生。本文從八個方面對該報告的內容進行評析，強調美方對中美意識形態差異和國際盟友作用的高度重視，以及美國對台政策的重大變化。這份報告表明，以防範與威懾為基本特徵的美國對華競爭戰略正式取代以交往與合作為基本特徵的美國對華接觸政策。
2020年5月20日，美國行政當局根據《2019年國防授權法》的要求，向國會提交了第一份題為《美國對中華人民共和國的戰略方針》的官方報告，並在美國白宮的官方網站上公開發佈。①這份報告是在中美關係因諸多議題（經貿、台灣、香港、南海、新冠肺炎疫情等）同時發酵而持續緊張之際發佈的。雖然報告中的絕大多數內容之前曾出現在美國官方的其他文件、重要政客的公開發言或重要智庫的研究成果中，但這個報告的特別之處在於，它是美國歷史上第一份綜合性的對華戰略報告，標誌著美國首個對華戰略的正式形成。
一、報告內容簡述
這份報告共16頁（第16頁的內容其實衹占整頁的三分之一），包含標點符號在內共計7275個英文單詞，筆者將其翻譯成中文後約13300個漢字。報告共分為五個部分，題目分別為“導言”、“挑戰”、“方針”、“實施”和“結論”。
“導言”部分首先闡述了美國制定對華戰略的宏觀背景。它認為自1979年中美建交以來，美國的對華政策就以如下“期待”為前提：“深化接觸將促使中國的基本經濟和政治制度的開放，使其成為一個建設性和負責任的全球利益攸關方，且擁有一個更加開放的社會。”但中美關係發展到現在，美方認為中國的發展方向、發展道路和發展結果不僅不符合美國的上述期待，而且還損害了美國的利益，對美國構成了戰略挑戰，美國必須起而應對這些挑戰。在此情況下，美國有必要重新評估中國的意圖和行為，同時審視美國自身的優勢與劣勢，制定出一個對華戰略。
“挑戰”部分把來自中國的挑戰劃分為經濟、價值觀和安全三個領域，並詳細列舉了每個領域的具體表現形式，實際是對中國一系列內外政策的全面指責。例如，在經濟領域，它指責中國“不信守關於經濟改革的承諾清單，廣泛採用國家主導和貿易保護主義的政策和做法，損害美國公司和工人，扭曲全球市場，違反國際準則，並造成環境污染”。還指責“一帶一路”倡議中的許多舉措“旨在重塑國際規範、標準和網絡，推動北京的全球利益和願景，同時也滿足中國國內經濟需求”。在價值觀領域主要指責中國“在全球範圍內宣導一項價值主張，挑戰美國對於人人都有不可讓與的權利，包括生存權，自由權和追求幸福的根本信念”，並列舉了一系列現象或事件作為“佐證”。在安全領域主要指責中國“有更強烈的意願和能力採取恐嚇和脅迫手段來消除認為對其利益的威脅，並在全球範圍內推進其戰略目標。……在黃海、東海、南中國海、台灣海峽和中印邊界地區進行挑釁和強制性的軍事和準軍事活動”。
“方針”部分主要針對前述所謂“挑戰”提出基本的應對思路。它把“堅持原則的現實主義”（principled realism）確立為制定和實施對華戰略的指導方針，其中的原則包括“主權、自由、開放、法治、公平、對等”；承認中美之間是大國競爭關係，兩國正處於戰略競爭之中；宣稱美國對華政策“既不以改變中國的國內治理模式為目的，也不向中共的特殊國情和長期遭受屈辱的說法讓步”，“不會滿足北京提出的創造適當‘氛圍’或‘條件’來進行對話的要求”；不排斥與中國交往與合作，但這種交往與合作“是有選擇的，且以結果為導向”；“致力於與中國保持開放的溝通渠道，以降低風險和管控危機”。
“實施”部分是詳細介紹如何貫徹落實上述基本思路和指導方針。本部分參照2017年12月美方發佈的《國家安全戰略》報告格式，把對華戰略的實施目標分為四個方面，分別為“保護美國人民、國土和美國的生活方式”、“促進美國的繁榮”、“以實力維護和平”、“提高美國的影響力”，並詳細闡述了美國在這四個方面已經和將要採取的具體措施。需要指出的是，在2017年12月的《國家安全戰略》報告裡，這四個方面被界定為需要竭力保護的“關鍵國家利益”（vital national interests），也是美國國家安全戰略的四大目標。本部分內容實際上是在闡述美方如何在與中國的戰略競爭中實現這四大目標。
“結論”部分重申美方認識到中美關係是“兩種制度之間的長期戰略競爭”，強調以“堅持原則的現實主義”為指導，通過“全政府方式”（a whole-of-government approach）來應對這種競爭，並表示“在中美利益一致的領域，美國仍然願意與中國進行具有建設性、以結果為導向的交往與合作”。
二、對報告的簡要評析
筆者對這份報告進行了深入研讀，初步歸納出以下要點：
第一，這是有史以來美方首次發佈綜合性的對華戰略報告。
眾所周知，美國是一個極具戰略傳統的國家。二戰剛剛結束之際，美國就制定了系統的對蘇遏制戰略，其中代表性文獻就是前外交官喬治·肯南撰寫的八千字長電報及以該電報為基礎撰寫的《蘇聯行為的根源》一文。該文從“威脅認知-威脅應對-戰略目標-政策措施”的範式出發，建構起對蘇遏制的初步戰略框架。1986年美國國會通過《戈德華特-尼古拉斯國防部調整法》（the Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act），其中第603款規定，總統應每年向國會提交一份《國家安全戰略》（National Security Strategy，簡稱NSS）報告，以說明其在國家安全和外交方面的總體規劃。②這個總體規劃實際上就是美國行政當局制定的國家安全戰略，也就是美國的全球戰略。從此後歷屆美國總統提交的NSS報告的內容來看，它們在總體上都遵循著上述書寫範式，衹是增加了“利益界定”的內容。
值得注意的是，在歷屆美國總統的NSS報告中，“戰略”一詞多用於全球層面和地區層面，基本不用於國別層面。針對具體國家的是“政策”而非“戰略”，蘇聯是唯一的例外。同樣在這些NSS報告中，地區戰略服務於國家安全戰略，國別政策服務於地區戰略，與中國相關的論述主要使用“對華政策”，很少使用“對華戰略”，“對華戰略”更多地出現在學術討論和媒體文章中。具體來說，美國的對華政策被置於其東亞戰略或亞太戰略框架之下，而其東亞戰略或亞太戰略又被置於其NSS框架之下，並主要在《國家安全戰略》、《四年防務評估》、《核態勢評估》等官方戰略文獻中得到闡釋。
因此，美方這次把“對華戰略”單獨成篇進行全面、綜合地論述，而不是像針對中國軍力和人權等議題那樣的專項論述，顯示出其“對華政策”已經升級為“對華戰略”，對華關係在美國全球戰略佈局中的地位大幅提升，與其正在推行的“印太戰略”的重合度越來越高，並成為美國全球戰略的重中之重。這意味著美國戰略精英對中國的重視程度達到了創紀錄的高度，越來越接近於當年蘇聯在美國全球戰略佈局中的地位。此外，從報告的內容安排來看，也有“利益界定”、“威脅認知”、“威脅應對”、“戰略目標”、“政策措施”等模組，形同一份專門對華版的NSS報告。因此，筆者認為這份報告將與2017年12月把中國定位成“修正主義大國”和“戰略競爭者”的NSS報告一起，成為中美關係中具有里程碑意義的戰略文獻。
第二，這份報告對中國的指控沒有新意，衹是把此前的指控重新整合而已。
正如前文所述，這份報告對中國的指控主要體現在第二部分，屬於戰略制定中的“威脅認知”模組。但這些指控其實並無新意，基本上都是此前美國政客、媒體和鷹派學者已經多次指控過的，本報告衹是進行系統性地整合、再次羅列而已。例如，在經濟領域，它指責中國沒有認真履行當年加入WTO時的承諾，繼續搞“國家主導下的保護主義”，導致產能過剩，扭曲全球市場價格；強迫技術轉讓，損害知識產權；網絡入侵與竊密；“一帶一路”項目具有排他性；污染全球環境，等等。在價值觀領域，指責中國“侵犯人權”，利用高科技工具“打擊異議人士”，輸出“專制主義意識形態和統治工具”，“干涉別國內政”，“散佈假消息”，“操控海外中國留學生群體”，等等。在安全領域，指責中國“恐嚇鄰國”，在黃海、東海、南海、台海和中印邊境從事“挑釁性軍事活動”；以“軍民融合”名義獲取軍事技術；利用中興、華為等高科技公司“危害別國安全”，等等。這些指控在特朗普上任之前主要由美方鷹派學者和相關媒體發出，在特朗普上任後包括特朗普總統本人在內的執政團隊的多名成員也加入了大合唱。
這裡有兩份美國智庫的研究報告值得我們關注。一份是美國大西洋理事會於2019年12月發佈的《管理競爭：在一個多維世界中應對中國挑戰》，作者是美國國防部前助理部長、該理事會傑出董事和研究員弗蘭克林·克萊默（Franklin D. Kramer）③；另一份是美國外交關係學會於2020年1月發佈的《實施對華大戰略：22條美國政策處方》，作者是該學會資深研究員羅伯特·布萊克威爾（Robert D. Blackwill）④。前者對中方的指控最具有系統性，它把中國對美國的所謂“挑戰”區分為“經濟和創新”、“外交和影響力”、“軍事安全”三大領域，每個領域下面又劃分出多個次領域。在“經濟和創新”條目下詳細闡述了中國對先進技術的大量投入、對重要企業和行業的政府補貼、對外資和商業的非關稅壁壘、強制轉讓技術、中國對外直接投資等方面。在“外交和影響力”條目下詳細闡述了中國的海外投資和建設（尤其是“一帶一路”倡議）、軍事外交、影響力活動、對國際法和國際協議的態度等方面。在“軍事安全”條目下詳細闡述了“混合衝突”、“網絡安全”、“經濟脅迫”、“低水平使用武力”等方面。可以看出，這種對“中國挑戰”的界定方法與本文所討論的報告如出一轍。
後者則明確指出，美國缺乏一個應對中國挑戰的整體戰略，使得美國處於“戰略劣勢”。該報告的作者相信，中國擁有一個大戰略（Grand Strategy），這個大戰略的主要內容包括：有意取代美國成為亞洲及其以外地區最強大和最有影響力的大國；削弱並最終瓦解美國在亞洲的同盟體系；利用其經濟實力將亞洲國家拉近與中國的地緣政治政策偏好；加強軍力來威懾美國在該地區的軍事干預；質疑美國的經濟、政治和社會模式以及在今後十年內避免與美國爆發重大對抗。在他看來，鑒於中國的大戰略，華盛頓需要全力以赴，對北京在經濟、外交、技術和軍事領域的擴張對美國在亞洲及全球利益帶來的威脅加以限制。因此，他提出了包括內政與外交在內的22項政策建議。這些政策建議又與本文討論的報告存在很大的重合度。由此可以看出，美國歷史上首份對華戰略報告深受上述兩份智庫研究報告的影響。
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