三是中央統一領導與地方自主自治的矛盾。主要表現為，單一制國家的中央集中統一管制，與中央權力下放或者地方分權自治的矛盾。在內地，各個省級地方依照憲法、立法法等的規定，享有較多的職權；港澳兩個特別行政區，則依法享有高度自治的廣泛權力。從治國理政來看，中央在頂層設計上作出宏觀決策、整體規劃、戰略部署、配置資源等，需要站在國家利益、國家意志和國家戰略的立場，更多地體現為整體性、統一性和完整性；而粤港澳大灣區的區域建設和法治發展，則需要大灣區具有充分的生機與活力，更多地體現為自主性、自治性和靈活性，兩者之間必然產生某種張力，甚至形成某種矛盾狀態。
四是大灣區統一建設與“9+2”多元主體的矛盾。大灣區建設需要整體統一，尤其是在推進基礎設施互聯互通、進一步提升市場一體化水平、打造國際科技創新中心、構建協同發展現代產業體系、共建宜居宜業宜遊的優質生活圈、培育國際合作新優勢等方面，需要打通法律和制度壁壘，需要構建相對統一的建設平台，但是，大灣區內部9+2的主體格局，包括廣東省的九個城市——廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶，以及香港、澳門兩個特別行政區，這種主體合作結構及其客觀存在的差異性，必然帶來它們在經濟、社會、金融、人才、創新、科技、關稅、交通、住房、醫療、養老、就業、生態甚至法治環境等方面發展的不平衡和差異性。
以上四個方面的法治矛盾狀態，概括起來講，就是統一性與多樣性的基本矛盾，即國家統一、主權統一、法制統一、市場統一、中央統一、大灣區統一與兩種制度、三個地域、多元文化、多種主體、高度自治、發展差異等之間形成的矛盾。這是粤港澳大灣區法治建設必然面臨和必須應對的核心法治問題，我們要正視這個矛盾的客觀存在，但短期內很難超越或者化解它。
三、粤港澳大灣區建設法治問題的應對思路
粤港澳大灣區法治建設具有的基本特徵，面臨的基本矛盾，是在長期歷史發展過程中形成的，是由有關憲制體制予以確認和規定的，短期內不可能很快解決，也難以跨越，從根本制度設計和國家憲制體系上解決問題，要從長計議，循序漸進，水到渠成。
近期（5年以內）的法治應對，應當從實際出發，著眼於可操作可實施，大膽改革，積極探索，循序漸進。
當前，可考慮從以下四個方面著手應對解決。
一是“有法可依”。這裡說的“法”是一個廣義的借用概念，包括政策、規劃、協議、法律法規等形式的官方文件。粤港澳大灣區建設，需要有規則、有依據、有制度、有法律，需要建章立制，否則就可能陷入無序和紊亂。但立法具有某種滯後性，操作實施起來也困難重重，難以在短期內很快制定出來。因此，在國家和地方暫時難以構建出粤港澳大灣區法律（法規）體系的前提下，要實現大灣區建設的“有法可依”，應當採取國家政策、行政協議和大灣區立法等多管齊下的策略。⑴國家層面縱向的“有法可依”，主要靠制定國家戰略、政府規劃、中央和部委專門政策等來解決。⑵粤港澳三地橫向層面的“有法可依”，主要靠三方簽訂行政協定來解決。⑶時機成熟、條件具備、憲制無障礙的事項和領域，則可採取大灣區合作立法等形式來解決。
由於粤港澳大灣區建設迫在眉睫、時不我待，而破除或者跨越有關法律的體制性機制性障礙又需要時日，有些法制壁壘的破除還需要很長時間，遠水不解近渴。故此，在策略上，應當優先考慮把國家政策和大灣區行政協議作為實現“有法可依”的突破口，同時賦予並強化這些政策和協定的規範性、明確性、公開性、強制性及其法律效力。
二是立法先行。法律是治國之重器，良法是善治之前提。“小智治事，中智治人，大智立法”。粤港澳大灣區建設，需要制度化、規範化和法治化的立法引領和保障，這是實現良法善治的治本之策。重大改革要於法有據，以立法引領粤港澳大灣區建設。儘管當下大灣區國家和地方立法有困難，但也需要加強立法研究，積極探索，採取中央立法、地方立法、合作立法等方式多措並舉，大膽推進。
在現行憲法和基本法框架基礎上，在中央立法層面，主要可採取“兩個立法層級”、“三種立法類型”的立法模式：
中央層面的兩個立法層級：一個層級是全國人大及其常委會制定基本法律和法律，為大灣區建設提供總體性指導性框架性的法律遵循；另一個層級是國務院制定行政法規，為大灣區建設提供相對具體可操作規範性強的行政法規依據。
中央層面的三種立法類型：一是全國人大及其常委會主要採取框架立法、原則立法的方式，把大灣區建設的大政方針和重大問題法律化，以基本方略和法律從宏觀上總體上引領和指導大灣區建設；二是根據立法法的規定，全國人大及其常委會採取授權立法決定的方式，授權粤港澳的立法機關聯合或者分別就大灣區建設所急需的法律，進行授權立法；三是國務院依照其職權，採取制定行政法規的方式，對大灣區建設的某些事項（如人才、資金、流通、就業、產業等）進行專項立法，重點突破和推進。
在地方立法層面，粤港澳三地可採取合作立法或者分別立法模式。在條件具備、確有必要、達成共識、獲得中央授權和三方同意的基礎上，可採取粤港澳三地，或者粤港、粤澳、港澳兩地，合作立法的方式，解決一些共同性的法律問題。在合作立法方面，可適當藉鑒京津冀合作立法的經驗和做法。
如果合作立法的體制性障礙太多，難以克服，現階段也可以採取粤港澳三地就同類事項分別同步立法的方式，但立法時間上要儘可能同步進行，立法內容上要儘可能大同小異，在程序上要儘可能簡便易行。
三是糾紛解決。粤港澳大灣區建設與合作過程中，發生了矛盾糾紛應當怎麼辦？在現行憲制和法治體制下，對於涉粤港澳的刑事和行政案件，解決問題的有關法律制度和實施機制相對成熟、行之有效，可根據新形勢做出適當調整完善，繼續沿用。對於涉粤港澳的經濟、民事、知識產權等糾紛矛盾的解決，應當堅持“三個儘可能”：一是儘可能發揮民間調解、行政調解和聯合調解的調解功能；二是儘可能強化法律文書公證、民商事仲裁機制等非訴訟渠道；三是儘可能避免對簿公堂，法院訴訟是迫不得已的最後選擇，是窮盡其他救濟方法後最後的救濟手段。
四是體制創新。從長遠戰略發展看，如果要從國家體制上較好解決粤港澳大灣區法治建設的內在矛盾和根本問題，推進體制創新的進一步改革思路，是研究設立“粤港澳大灣法治特別合作區”（或叫作“粤港澳大灣法治實驗區”）。設立粤港澳大灣法治特別合作區（法治實驗區）的初步設想是：在一個國家原則和法制統一的憲制基礎上，根據中央同意及其憲制安排，粤港澳三地讓渡出部分立法、執法、司法等權力，共同組成粤港澳大灣法治特別合作區（法治實驗區），制定共同的法律規則和制度政策，就大灣區建設涉及的經濟發展、金融、人才、科技創新、知識產權、環境保護等地方性事務或事項，實施法治引領、規範、促進和保障。⑴在特別合作區的法治決策方面，可建立中央政府指導下的粤港澳領導人合作協商決策機制，三方地位平等，權力平等，民主協商，達成共識，共同作出決策。⑵在特別合作區的立法方面，建立粤港澳三方合作立法機制，成立合作立法委員會，就地方立法職權範圍內的大灣區建設有關的共同事項，共同實施粤港澳合作立法。⑶在特別合作區的執法和司法方面，立足粤港澳三地的行政區劃和法治基礎，可考慮根據以下四項基本原則，進行執法活動和司法管轄：一是屬地管轄為主、屬人管轄為輔的原則；二是有利於刑事被告人的原則；三是涉及國家主權、國防、外交等中央事權的除外原則；四是粤港澳三地執法、司法通力合作原則。
就頂層設計而言，要從根本上解決粤港澳大灣區建設的法治體制機制問題，應當進一步解放思想，革故鼎新，根據新時代的新形勢新目標新任務，來一場國家治理領域的深刻改革，從憲法體制、法治體系、特別行政區基本法、中央與地方關係、地方與地方關係等方面做出創新性調整，努力構建新時代粤港澳大灣區戰略合作的法治新平台。
（全文刊載於《中國評論》月刊2019年1月號，總第253期） |
