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| 最近台灣社會統獨爭議紛擾， 有團體認為應藉由公投民主程序引導國家和平統一。 |
中評社╱題：“爭辯台灣公民投票之反思：從獨立公投到統一公投” 作者：柳金財（台灣），佛光大學公共事務學系助理教授兼學生事務長
最近台灣社會統獨爭議紛擾，全民幸福政黨大聯盟呼籲恢復《國家統一綱領》，並認為應藉由公投民主程序引導國家和平統一。同時喜樂島聯盟倡議“獨立公投”；執政的民進黨則宣稱中華民國是主權獨立國家，實無“獨立公投”之必要性。倡議“統一公投”，符合憲法及增修條文揭示國家終極統一的目標；而以公民投票架構統一民主程序，既符合民進黨1999年通過的《台灣前途決議文》，也符合1991年國民黨政府所通過《國家統一綱領》的精神。民進黨遵循《台灣前途決議文》已宣稱承認中華民國、台灣已經是主權獨立國家，沒有“獨立公投”問題。衹有變動“獨立現狀”、建立兩岸新關係，始需要公投，這具有“統一公投憲典”之意涵。然則蔡英文兩岸政策雖呈現某種程度維持現狀、保有戰略定力，但其兩岸路線受兩岸治理困境、外交斷交風潮影響，似有轉向強硬立場。
一、前言
2018年底台灣辦理地方九合一選舉，伴隨公民投票綁大選之設計。公投雖是直接民意展現，但眾多議題並無法在公共領域平台，獲得充分理性的政策辯論。甫通過公投法修正案具提案、連署及通過三低門檻特色，這將激勵高度的政黨動員、族群動員及民粹政治氾濫。原先“鳥籠公投”的作用是維持政治現狀，一旦突破限制後公投卻成為一把雙面刃。各政黨基於自身利益思考，國民黨可運用之作為選舉操作槓桿，重新匯整民意形成新的公民意志。民進黨必須設定議題，取得政治市場話語主導權，避免被邊緣化。兩黨設定公投議題雖有助於選舉動員，但卻使得原本單純的地方治理，蒙上高度敏感政治議題，從而導致地方政治的中央化。
公投議題之選擇目前泛藍陣營主推以反核食進口、降低空汙為主，其他如反深澳電廠、護司法、停止促轉條例、廢止公教退撫修法案等，並未涉及敏感兩岸政治議題。至於民進黨則協助民間團體推動五項公投提案，中選會審議後參與國際組織及動物保護機制兩案過關，其餘包括安樂死、禁五星旗、落實同工同酬公投三案，另須開聽證會釐清爭議。目前爭議最大的是禁掛五星旗案涉及限制言論自由層次，恐有違憲之疑慮。公投項目一旦涉及高度敏感政治議題，導致台灣政府施政陷入雙重困境及治理失效。同一議題採不同策略模式分開投票，可能雙雙獲1/4同意。例如以台灣名義重新加入聯合國、以中華民國名義重返聯合國。如此截然對立策略選擇方案且皆獲通過，這將使政府施政陷入進退維谷之兩難困境。
未來公投議題設定趨向具台獨意涵政策、突破現狀維持，恐難以避免。2020年總統大選綁公投，敏感的高階政治議題更易被提出。民進黨黨內激進派可能與時代力量提出更為激進台獨主張進行公投，舉凡公投變更國歌、國旗、國徽；以台灣名義參與國際組織及聯合國；公投刪除憲法增修條文前言“因應國家統一前之需要”；公投制新憲法。同時與喜樂島獨派聯盟結盟，包括前總統李登輝主張“特殊國與國關係”、前總統陳水扁主張“一邊一國論”，擬於2019年總統大選前推出“獨立公投”；近日亦有“統一公投”之訴。
從“獨立公投”到“統一公投”爭論，不容否認前者聲浪大，主張者獨派聯盟陣線，包括前總統李登輝、陳水扁，民進黨內正國會連線、台獨聯盟及時代力量，擁有政治實力；而呼籲“統一公投”者，其聲音較為低迷，例如聚集159個政黨的全民幸福政黨大聯盟呼籲恢復《國家統一綱領》，及聯電榮譽董事長曹興誠，提出兩岸和平統一程序已打開，應藉由公投民主程序引導國家和平統一。民進黨黨內台獨激進派與黨外台獨基本教義派結盟，迫使蔡英文當局更難以“維持現狀”，不能排除在某些政策議題上轉向激進台獨主義。儘管目前“獨立公投”尚非公投項目，但極易引發台獨訴求“擦邊球”踰越紅線與底線。而“統一公投”則頗為符合民進黨《台灣前途決議文》精神，亦符合《國家統一綱領》所揭櫫統一時機與方式首重台灣民眾權益維護、兩岸人民意願之精神。
二、李登輝從“一中論述”到“台灣正名”
最近紐約時報中文網專訪前總統李登輝，報導標題為“推動台灣正名公投：重燃昔日之火的李登輝”。李登輝指出在台灣的中華民國與中華人民共和國，都是個別的“存在”；能夠以台灣之名而存在，才是唯一的重點。並言：“從未主張過台灣獨立，因為台灣已經實質獨立，沒必要在國際社會作出引起爭執的發言。此舉更讓中國解放軍毫無藉口對台再次動武。”李前總統宏論之邏輯思維，對立矛盾之論述，實令人費解。
首先，李前總統論台灣已經獨立衹是欠缺正名，然而正名涉及國號變更，若以公投程序決定變更中華民國國號為“台灣共和國”，這與民進黨1991年通過《公投台獨黨綱》揭櫫以公投建國有何差異呢？又變更正名國號不是成立新國家嗎？當台灣正名時不被視為是追求“法理獨立”嗎？就不會授予中國對台武力之藉口而陷台灣國家安全於明顯而立即危險嗎？歷史的嘲諷在於，李前總統執政時期捍衛中華民國體制，民進黨卻是反中華民國體制；現蔡英文總統執政堅持“維持現狀”、宣稱正視中華民國存在；李前總統卻要成為中華民國的“終結者”。
其次，回顧李登輝主政時期的中華民國政府，在兩岸互動過程中，最先導入以法制法策略處理兩岸問題。例如針對憲法進行修憲，增修條文前言“因應國家統一前之需要”；建立“國家統一委員會”及《國家統一綱領》，提出台灣與大陸皆是中國一部分、兩岸統一時機與方式首應尊重台灣人民“權益”、強調循序漸進的三階段交流順序，必須互惠交流、互信合作及協商統一，統一是要建立自由、民主、均富的新中國。國統會提出一個中國含義詮釋；制定《兩岸人民關係條例》劃分兩岸分別為“台灣地區”與“大陸地區”。
最後，李登輝主政初期，曾強調奉行“沒有李登輝路線的蔣經國路線”，宣示“一個中國”就是中華民國，一中絕對不是中華人民共和國。李登輝執政初期堅持一中就是中華民國，後雖歷經變遷但仍不失其精神，包括提出“一國兩區、互不否認對等政治實體”、“一個分治的中國”、“一個中國指向階段性兩個中國政策”、“特殊的國與國關係”。“一中各表”在執政初期表述為“互不否認對等政治實體”，充滿創造性及中性模糊；後期則表述“特殊的國與國關係”，“一中兩國”定位躍然紙上。
從李前總統任內對中華民國憲法修訂、國統綱領及關係條例的設計來說，基本上已預設“國家同一性”、“一國兩區”意涵，強調目前處於國家未統一前分治狀態、沒有“統一時間表”；採取循序漸進的三階段論最終協商統一。這一積極主動前瞻的大戰略思維，讓台灣的大陸政策進可攻、退可守，如今卻攻守易位、立論反轉，李前總統任內提高對大陸當局定位，從定位“叛亂團體”到“特殊的國與國關係”，展現對政治現實認知與釋放善意；然而卸任後卻推動“去中華民國化”及台灣正名運動，這樣恰恰是低降中華民國地位。而其主張“台灣正名”難以去除“獨立公投”之標籤化，對台灣而言未蒙其利已深受此擾。
三、陳水扁從“未來一中”到“台灣正名”
前總統陳水扁在台中獨派勢力喜樂島聯盟召集人大會，透過影片表示“北韓是主權獨立國家，是聯合國會員國，但台灣仍不能做聯合國會員國”。強調台灣要走向獨立，要成為聯合國的會員，就要推動“獨立、公投、正名、入聯”。這一說法完全與其過去主張產生斷裂，無疑是否定中華民國存在的政治事實。首先，中華民國是主權獨立國家，無需獨立公投之必要。陳水扁擔任兩任總統，就職時曾提出“四不一沒有”政策，不會兩國論入憲、統獨公投、宣布獨立、變更國號，沒有廢除國統綱領與國統會問題。主張“兩岸政治統合論”，視一個中國為議題、共同處理“未來一個中國”問題，以中華民國憲法回應對岸“一中原則”，曾呼籲大陸當局正視中華民國存在的事實。
即令未擔任總統前，扁曾仿照援引《兩德基礎條約》，提出《中華民國與中華人民共和國基礎條約》，因預設“國家同一性”，被法理獨立主張者抨擊預設統一立場。換言之，陳水扁曾經捍衛中華民國，援引“屋頂理論”架構兩中統一基礎條約，提出將“一個中國”推向“未來式”，並不排斥國家統一。在民進黨內傳統派系美麗島系與新潮流系的路線競逐與權力鬥爭過程，一直扮演調和鼎鼐、中介協商過程，無論是“417決議文”、“1007決議文”、“台獨黨綱”融入公民投票，皆扮演“踩煞車”角色緩解統獨對立。
其次，民進黨主流思維是台灣已經是主權獨立國家，不必公投獨立。陳水扁為競選總統鋪路，曾經與民進黨內各派系聯手通過1999年《台灣前途決議文》，承認依據憲法中華民國為台灣國號，台灣是主權獨立國家、台灣已經獨立，衹有變動主權獨立現狀始需要公投的民主程序。在競選總統白皮書提出建立兩岸新關係，需要公投決定之。陳現在主張公投決定台灣獨立，固然符合1991年通過《公投台獨黨綱》，該黨綱宣稱以公投建立“台灣共和國”，但卻背離民進黨對選民的政治承諾：即使民進黨執政，不必也不會宣布台灣獨立。陳水扁主張公投獨立，並不符合民進黨兩岸政策邏輯與政治現實，若認為“台灣必須公投才會變成獨立國家，豈不是在否定現在台灣是獨立國家”，這背離台獨論述轉型。台獨論述轉變已從台灣地位未定轉向已定，台灣不是國家轉成已是國家，從未承認中華民國到承認中華民國，台灣已經獨立、國號不必然使用台灣。欲藉由公投獨立反證成自身未獨立，反讓台灣法律地位陷入未定論狀態。
最後，兩韓皆追求國家統一，而非像台灣內部具有追求法理獨立的政治勢力。南北韓領導人會晤啟示，並非台灣若要成為主權獨立國家，必須奠立在“獨立公投，正名入聯”基礎。反而是追求國家統一目標，不可自外於朝鮮民族主義；且雙方皆在憲法明列“國家統一”目標、成立統一部；皆屬分裂國家、允許雙重承認、各自擁有國際空間。但民進黨當局在兩岸關係性質上界定模糊兩可，既不認同“九二共識”、“一中原則”，自外於“中國人認同”，更遑論主張“國家統一”。兩岸間曾有“馬習會”成功典範，在於兩岸當局具有“九二共識”政治基礎。兩岸和平發展與統合目標之達成，雙方應回歸到憲法及法律層次來界定兩岸關係性質。
四、蔡英文從“維持現狀”到“人民選擇”
1、力主維持現狀之戰略定力
美國前在台協會（AIT）主席卜睿哲接受專訪直言，除非蔡總統連任後願承認“九二共識”核心與內涵，否則“蔡習會”不可能會發生。然卜氏也宣稱其實蔡總統已用模糊方式回答“九二共識”議題，且言面對分歧時候模糊是最好方法。又稱讚蔡的大陸政策謹慎自律，批評大陸對台打壓並非必要。蔡兩年執政期間已斷交四個邦交國，並無提出激進台獨主張，不對抗也不挑釁。不同於陳水扁執政一年半不到，即因諾魯斷交提出“一邊一國論”。這不僅讓台灣淪為“麻煩製造者”，也陷兩岸於戰爭邊緣，相對扁的暴衝，蔡英文的大陸政策較具戰略定力。
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