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| 美一個中國政策框架日益虛化與空洞化 |
中評社╱題：美國對台政策重大調整與美台關係新變化 作者：胡淑慧（北京），北京聯合大學台灣研究院副教授、博士
2017年1月20日，特朗普走馬上任後，提出新的亞太戰略——“印太戰略”，明確把大陸定位為“戰略競爭對手”，在此背景下美國對華政策發生重大調整與變化。在對大陸發起強大貿易戰與科技戰的同時，美國大打“台灣牌”，進一步推進“以台制華”與“以台遏華”戰略，提升與深化美台戰略、政治、安全、軍事與商業關係。蔡英文當局則極力推進“親美倚美投美”與“反中抗中脫中”戰略，走上了一條極端“親美”道路，美台關係發生重要變化，給台海局勢帶來新挑戰。
特朗普上任三年來，美國對台政策做出一系列重大調整，其對台灣問題的介入、干預與滲透力度、程度、深度與廣度前所未有，影響重大，堪稱上世紀70年代末以來美台關係發展的最大變局。①具體來說，特朗普政府對台政策重大調整與美台關係新變化體現在如下五個方面:
一、美一個中國政策框架日益虛化與空洞化，對台支持力度進一步增強
首先，美國開始挑戰一個中國政策底線，一中政策有被“虛化”與空洞化態勢。儘管美國在處理台灣問題上一再表示一個中國政策未變或不變、對台政策從未改變，強調過去40年來“與台灣關係法”與中美三個聯合公報一直是美國一個中國政策的基礎。②然而，美國長期以“一法三公報”作為一個中國政策的基礎及其對華、對台政策的基調本身便充滿矛盾。對為數不菲的美政府或官員而言，一個中國政策不變說辭不過是油滑與虛偽的政治藉口。事實上特朗普任內訪台官員數量越來越多，美台軍方高層往來愈益頻仍，美國通過這些做法不斷蠶食一中政策，把原來的一中政策逐步掏空，使得原本不夠堅固的一個中國政策正在逐步被“虛化”與“空心化”。③美對華政策也日漸由原先在大陸和台灣之間極具兩面性的平衡策略，轉變為持續對大陸施壓，對大陸強硬，向台灣傾斜，甚而一邊倒向支持蔡英文當局，力挺“台獨”政權。
其次，美對台政策“法制化”與“內政化”態勢明顯，美台關係的制度性安排不斷取得新突破。過去40年來美對台政策祇有一個違背國際法準則及強權下的“與台灣關係法”，如今則大大加快了對台政策的“法制化”進程，2017年12月與2018年8月，特朗普先後簽署包含“邀請台灣參與“‘紅旗軍演’”與“美台軍艦互泊”等涉台條款的“2018財年國防授權法案”與包含“強力支持台灣獲得防禦性武器，著重不對稱戰鬥力及水下作戰能力”、“及時回應台灣的軍購需求”、“推動美台交流，包括進行聯合實戰訓練和軍演，依‘與台灣交往法’推動美台資深國防官員與軍事將領交流”等涉台條款的“2019財年國防授權法案”。美國一年一度的國防授權法案不斷將台灣問題直接納入，實質上已將台灣視為美國法律與治理體系的一部分。
2018年4月，特朗普罔顧大陸的強烈反對公然簽署“與台灣交往法”，全面鬆綁美台高層往來限制，允許台灣各層級官員入境美國。“與台灣交往法”是繼“與台灣關係法”之後美國又一重大涉台國內法律，事實上日益將台灣問題“內政化”、“法律化”。
2018年12月4日與12日，美國眾議院與參議院分別表決通過“亞洲再保證倡議法案”，12月31日，特朗普正式簽署該法案。該法案含有對台“六項保證”內容，其核心是要求總統定期對台軍售、依據“與台灣交往法”鼓勵美國高層官員訪台以及將台灣納入“印太戰略”體系。④
2019年上半年美國參議院、眾議院相繼通過各自版本的“台灣保證法”草案，一致要求總統對國務院關於美台關係的指導方針進行審查，指示國防部長努力使台灣參與雙邊和多邊軍事訓練演習，支持台灣的不對稱防務戰略、對台定期軍售以及恢復美台之間的雙邊貿易談判。此外，美國參、眾兩院在同一時間提出“重新確認美國對台灣及執行‘與台灣關係法’之承諾”決議案，建議美國在防衛武器及服務轉移上將台灣視為“非北約之主要盟友”。針對以上兩個強化美台關係法案，眾議院已表決通過，參議院表決日程尚未排定。
10月29日,美國參議院一致通過“要求美國行政部門以積極行動支持台灣強化與印太區域及全球各國的官方關係與非官方夥伴關係，以行動支持台灣的國際參與”的“台北法案”。10月30日,美國眾議院外交委員會無異議通過“台北法案”。接下來法案會送眾院院會表決。參、眾兩院提出的“台北法案”版本相同，不乏將台灣“外交關係”納入美國國內法保障之意味。
短短不到三年時間，特朗普已簽署4個涉台法案，“台灣保證法”草案和“重新確認美國對台灣及執行‘與台灣關係法’之承諾”決議案有待參議院表決，“台北法案”有待眾議院表決，通過後方能經由總統簽署正式生效。據悉，美國會議員還在動議制訂“台灣安全法”等涉台法案，並有意將美對台“六項保證”法律化。如“台灣安全法”完成立法並獲總統簽署，將是美台關係的重大突破，給中國和平統一帶來巨大挑戰。
美國在逐步將台灣納入美國法律體系甚至“治理範圍”的同時，還對台實施“境外通關”政策（台灣的“中華民國”護照在台北桃園機場完成通關即可進入美國），這在亞洲尚屬首例，足見美國企圖將台灣納入“海外版圖”，強化台灣作為美國的境外勢力範圍。
可以說，美國將台灣問題“法制化”與“內政化”，美對台政策由原先的在大陸和台灣之間藉三個聯合公報和一個“與台灣關係法”平衡，轉向用三個聯合公報和“與台灣關係法”、“與台灣交往法”、“亞洲再保證倡議法案”和一系列國防授權法等多項涉台法案的平衡是未來中美關係發展面臨的最嚴峻、最持久的挑戰。
再次，美不斷強化對台支持與安全承諾，美台關係顯著升溫。除了以法律形式確認對台灣的保護與支持外，美國政府官員、軍方人士、議員及學者等紛紛以不同形式表達對台灣的支持與安全承諾。2017年6月3日，美國防部長馬蒂斯在第16屆香格里拉對話會大會演講中表示，“要履行對台灣的安全承諾，根據‘與台灣關係法’向台灣提供必要的防衛裝備”。這是香格里拉對話會歷史上美國防長首次公開提及台灣問題，開了一個惡劣的先例。蓬佩奧、彭斯等美國高官也公開發表支持台灣的講話，要求別國不要和台灣斷交。美國國會議員挺台聲浪高漲，對行政部門的施壓日漸升高，促使美國行政部門官員在言行上更大膽、明確地支持台灣，批評大陸改變台海現狀並反制大陸。2019年4月3日，“美國在台協會”發言人孟雨荷高調宣稱從2005年開始，“美國在台協會”就有包括美軍陸戰隊在內的現役軍人駐守，挺台意味甚濃。
與此同時，美國方面也採取逐步行動展現對台灣的更大支持。美國知名台海問題專家沙特將美國在和台灣的關係上採取的“史無前例”的做法列舉出來，作為美國正在以“切香腸”方式提升美台關係的例證。這些案例包括：美艦例行且公開穿行台海；以召回美國駐外大使方式支持台灣保“邦交國”；蔡英文出訪帕勞，美國駐帕勞大使參加帕勞“國事”歡迎儀式；美國國防部《印太戰略報告》將台灣與新西蘭、新加坡等並列為“國家”；台灣駐紐約官員受美之邀參加美國在聯合國總部組織的活動並被公開；將白宮國安顧問博爾頓與台灣國安會秘書長李大維的會面公開等。
值得一提的是，“與台灣交往法”生效後，尤其是隨著台灣進入“大選年”，美台官方高層互動明顯升溫，並且越來越公開、高調。據台“外交部”統計，截至2019年4月13日，自蔡英文上台以來，赴台的副助理部長層級的美國官員已達18人。⑤今年以來台灣重要官員鄭文燦、林右昌、柯文哲和韓國瑜相繼訪美，受到美方高規格禮遇接待。其中，鄭文燦、林右昌、柯文哲均進入白宮、國務院，受到美方高調的特殊禮遇，美方甚至主動在“美國在台協會”臉書、官方網站和國務院東亞局官方推特發佈他們與美方高層會面的照片。2019年３月１９日，“美國在台協會”台北處長酈英傑則突破美台斷交40年來的禁忌，公開與台“外交部長”吳釗燮出席在台“外交部”舉行的記者會，正式宣佈美台共同成立“印太民主治理諮詢機制”作為美台定期交流平台。４月９日至１６日，美國國務院副助卿米德偉訪台，台“外交部”積極配合“美國在台協會”同步推出新聞稿。7月，蔡英文出訪位於加勒比海的四個“邦交國”，去程首次“過境”紐約。蔡英文此次“過境”紐約超越其個人以及前任領導人的“過境”時間與行程內容，隨行記者突破過往禁忌，即時跟蹤報導，可視作台美關係的一種“突破”。⑥
第四，美國逐步直接公開干預島內政治活動，公開支持民進黨。美國對台灣政治與政局影響重大，但長期以來主要是幕後操控，較少直接公開介入，但2018年以來，美國漸呈直接公開介入之勢。在綠營“九合一”選情全面告急之時，蔡英文當局打出“大陸介入牌”與“大陸滲透牌”。美國方面則與蔡英文當局裡應外合，一方面指責大陸介入台灣選舉，另一方面在選前敏感時刻不斷在台海地區展現軍事力量，不僅派出航母穿越台海海峽，而且拋出美軍在台海、南海軍演的氣球，並在選前的１０月、１１月，相繼指派副助理國務卿斯科特·巴斯比、環保署首席副助理署長西田珍等訪問台灣，毫不掩飾幫蔡英文當局拉抬選情。美國的類似舉動在台歷次地方選舉中並不多見。
對於2020年台灣“大選”，美國方面同樣毫不掩飾介入之姿。2019年6月20日，美國國防部負責印太事務的助理部長薛福瑞稱將“直接協助台灣建立能力防範中國對台灣選舉的干預”。27日，美國眾議院情報委員會無異議表決通過“2020財政年度情報授權法”草案。該法案第503條特別針對大陸影響台灣選舉提出“國會意見”，要求國家情報總監在2020年台灣“大選”後45天內，針對“大陸干預或破壞選舉的任何行動”以及“美國遏止這類行動所做的努力”，向國會情報委員會提交報告。
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